遇到砂石礦山清退情況這么辦？
遇到砂石礦山清退情況這么辦？——談砂石等礦業權退出機制的理論內涵與法律保障
近年來，國家對砂石礦山開采要求越來越嚴，各類自然保護區內禁止采砂、采石，那么砂石企業遇到這類情況怎么辦呢？相關的法律法規如何參考呢？
自然保護區礦業權退出是新時期生態環境建設的重要舉措。時間緊，任務重。在強力推進自然保護區礦業權退出的同時，既要深入挖掘其政策背后的理論內涵，更要及時為退出機制提供必要的法律保障。
一、礦業權退出的時代背景與客觀要求
1、退出是生態保護的需要。礦產資源勘查開發對生態環境的破壞是最現實和最直接的。這種破壞不但包括歷史形成的、正在進行的，更包括未來潛在的。當下我們所看到的環境成本也僅僅是冰山的一角。為了及時有效地緩解金山銀山和綠水青山之間存在的矛盾，采取必要的行政性和法律性手段推進礦業權退出是合理的。
2、退出是宏觀調控的需要。回首過去的三個五年，在礦產資源供給遭遇“瓶頸”的背景下，礦產資源勘查或多或少存在粗放發展、效率低下的現象。在取消地勘資質的新形勢下，礦產資源勘查可能面臨新一輪競爭。為了更好地防范需求與供給的嚴重脫節，實現宏觀層面上投入產出效益的最大化，采取行政化的手段是必要的。
3、退出是提升管理的需要。一段時期以來，各級政府在各個時期對礦產資源勘查開發實施了多元化的管理方式。不但取得方式不同、稅費標準不同，更重要的是其底數不清，難以得到社會各界的有效監督。實施自然保護區礦業權退出，是全面規范礦業權管理的一次重要契機。通過這一輪的退出，可以使政府部門的行業管理工作全面走向成熟。
4、退出是子孫后代的需要。對于相對落后的國家，其經濟起步階段往往是從透支其資源和環境開始；伴隨其發展進程的推進，均要限制其“竭澤而漁”、“殺雞取卵”的行為；最后進入封存自然資源、留給子孫后代的高級發展階段。壓縮礦業權設置總量，規模化利用國外資源，無疑是實現國家長遠戰略和民眾未來權益的重要舉措。
6月25日，甘肅省政府新聞辦召開新聞發布會，通報了甘肅省祁連山國家級自然保護區礦業權清理退出工作情況。據介紹，截至目前，該省祁連山自然保護區144宗持證礦業權，已完成退出89宗，占清理退出總數的61.8%。
二、自然保護區客觀屬性與礦業權權益
1、自然保護區的權益性。自然保護區乃國有資產財產權利的一種特有存在形式，與其形影相伴的礦業權則是多種權利的復合體。其中最基本的兩種組成，一種是特許經營權，另一種是法人財產權。原則上說，特許經營權是一種契約權，一方毀約應當承擔其毀約的成本;法人財產權則源自企業的投資，這其中包括企業邁進投資的門檻費，以及企業通過投資得到的知識產權對礦產資源國家所有權的參股權。我們必須厘清企業獲取礦業權背后的利益關系，否則便無法保障國家、企業及相關投資者、作業者各自的基本權益。
2、自然保護區的標準性。自然保護區的設置必須堅持標準先行。其制定要體現以下基本原則：一是細分化原則。首先要依據其功能性，對自然保護區進行分類，厘清礦業與環保的基本關系和主要矛盾。二是等級化原則。對每一類的自然保護區進行定級，以避免出現“不分青紅皂白”的過激行為。三是漸進化原則。要承認以往環保工作取得的成績，避免過于理想的思維方式，要先從最突出的問題著手，分階段解決礦業對環保造成的影響。四是科學化原則。任何人類活動均會對生態產生一定的影響，既要高度重視，但也不要因噎廢食。
3、自然保護區的統一性。盡管不同地區對生態保護可以提出不同程度的要求，但自然保護區的設置必須堅持“全國一盤棋”。這種統一性不僅體現在原則上，更要體現在技術上。每個地區的資源狀況不同、發展水平不同，區域規劃必然不同。自然保護區的設置初衷是維護國家的整體與長久利益，其過程雖然需要調動省、市、縣各級政府的積極性，但不應出現局部利益綁架整體利益的現象。為此，頂層設計必須先行，必須做到自然保護區規劃與地區經濟發展規劃統一協調、無縫銜接。
4、自然保護區的完整性。自然資源部的成立為自然資源管理綜合體系的構建提供了基本保障。礦產資源的勘查開發無疑將從根本上打破自然資源的原始化平衡。原始化無疑是自然資源的一種基本形態，但絕非是理想形態。因為任何資源如果不能為人類所使用，均無法納入資產化的管理體系。對自然資源的保護，必須立足于在開發中保護和在保護中開發。這種保護不能完全依靠政府部門的投資，更要廣泛地吸收商業性投資。因此，必須實現礦產勘查開發與后續恢復治理的一體化運作。
5、自然保護區的動態性。自然保護區的設置是一項歷史性的系統工程，不可能畢其功于一役。在這期間，必然要經歷進進退退的多次往復。其變化因素可包括以下若干方面：一是綠色勘查與綠色礦山技術取得重要的突破與進展，礦業權設置對環境造成的影響與破壞已經降到標準值以下;二是礦產資源國際市場發生急劇變化，國家利益受到重大威脅，“兩害相逢取其輕”，從戰略的高度出發，環保被迫“緊急避險”，為礦業權設置讓步。因此說，當下設置的保護與非保護的界限不可能一成不變，必須承認它的彈性化。
三、自然保護區礦業權退出的成本預算
為了防止各級政府在實施礦業權退出過程中留下“爛尾子”工程，在制定五年計劃的同時要對設置與維護自然保護區的總體成本進行預算，既要量力而行，又要保障重點。
1、企業成本。企業對探礦與采礦的投資應當進行全成本核算。不但要考慮到直接成本，更要考慮間接成本，還要考慮機會成本。
2、政府成本。政府實施礦業權退出的成本不僅包括對礦業權投入的補償，同時要考慮與建立自然保護區相關的規劃、保護、開發的成本。
3、時間成本。對不得不退出的礦業權，有必要權衡其時間成本、資金成本、環境成本，對環境成本有限的礦業權，盡可能延至礦業權的自然終結期，以降低退出的資金成本。
4、補償方式。補償的形式應當包括資金性補償與開發性補償兩個類別。其中開發性補償即授權礦業權人接續礦業權范圍及周邊自然保護區的經營性保護與開發。
5、補償期限。應當預想到，由于戰略需要，被退出了的礦業權可能在一定時限后重新恢復。因此，應允許企業申請延緩期。可考慮對遲緩領取補償金的企業給予必要的補償。
四、自然保護區礦業權退出的路徑選擇
在自然保護區的構建過程中，要始終處理好中央政府和地方政府兩個積極性的問題。中央政府常規的激勵與約束方式有兩種，一是政策，二是資金。其力度過大，必然誘發地方政府的“矯枉過正”；其力度過小，必然導致地方政府的“得過且過”。以資金投入為例，常規的補貼是投入難免要出現兩種傾向：一是有限的資金投入無法解決巨大的存量問題；二是相關企業為了獲取補償與補貼而超階段的跨越推進。因此，在整個推進過程中應堅持以點帶面，循序推進；而非以面帶點，平行推進。所謂的點，即自然保護區內應允許非自然保護點存在；非自然保護區內也應允許自然保護點存在。
為了避免眉毛胡子一把抓，要像繡花一樣設立自然保護區和保護點，以最大限度避免對礦業經濟的損失。例如，最基本的建筑材料必須開采于當地，如果超出了一定的半徑必然提升其運輸成本。此外，將必須的建筑材料集中在某一地區開采，必然加大所在地區的環境成本。正處在建成小康社會征程上的中國，對資源開采的總量是不可能無限降低的。設立保護區的基本原則必須是先定點，后畫圈。一是從點向面輻射。頂層設計為先導，省級以上政府抓點，點的指標是剛性的。二是從面向點集中。利益驅動為動力，市級以下政府抓面，面的指標是彈性的。
五、自然保護區礦業權退出的法律保障
自然保護區礦業權的退出必須要有明確而具體的法律法規加以支撐。必須把握的政策要點如下：
1、信息公開是前提。現在信息技術為自然保護設立及礦業權管理提供了精準、即時的平臺。因此，要將自然保護區信息平臺建設作為各項工作的基礎，不但作為服務地區經濟發展的窗口，而且要作為政府部門政務公開的重要組成部分。
2、程序規范是約束。為了避免礦業權退出過程中的過激行為，必須對其全過程的程序予以規范。主要環節要留有公示期限，以及當事人的知情權和申辯權。要嚴格區分輕重緩急，更要避免“一陣風”“一刀切”帶來的負面影響。
3、成本核算是基礎。要頒布礦業權退出補償實施細則。不僅要囊括礦業權投資的直接成本、間接成本、機會性成本，客觀評估礦業權成果及其增值，而且要根據地區背景、企業背景、取得方式、投資時間設定調節系數。
4、動態調控是根本。對自然保護區無疑要設置剛性底線，但同時也要設置彈性邊緣。但這種調控不能是隨意的，必須依據充分、決策規范。進進退退是難免的，但既要有法可依，又要防止大起大落。
5、經濟手段是優選。實施礦業權退出的基本方式是行政手段，但優選方式是經濟手段。能用經濟手段的就避免用行政手段。通過征收稅費的辦法倒逼企業退出，或通過置換的方式驅動企業退出，應是上上之選擇。
6、商業開發是動力。在實施自然保護區建設過程中，政府資金是極其有限的，其投入必須起到“四兩拔千斤”的作用。因此，商業開發的相關政策出臺、發揮必須及時跟進。例如吸收民間資金參與PPP投入的法規應盡快納入立法程序。
7、中介鑒證是保障。在自然保護區礦業權退出的過程中，必須充分確立鑒證類中介服務的法律地位。尤其在礦業權補償款額度確定方面，一定要在區域外隨機抽取評估機構，有必要時采取不同評估方式以求取平均值。
8、和諧共贏是目標。在協調自然保護與礦業開發的矛盾中，在法律上應認可礦業開發的“緊急避險”要求。部分生態保護區應當對國家戰略需求的礦種做出讓步。因此，需要設立與保護區相對應的礦業區等級，作為妥協的依據。
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