最高院：砂石等采礦證到期并不意味著礦權(quán)必然滅失
2019-06-20 上海云統(tǒng)創(chuàng)申
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最高院：砂石等采礦證到期并不意味著礦權(quán)必然滅失
砂石等采礦許可證延續(xù)登記的性質(zhì)問(wèn)題，法律法規(guī)規(guī)定不夠清晰。
采礦許可證到底是采礦活動(dòng)的許可還是作為物權(quán)意義上的采礦權(quán)登記？
砂石等采礦許可證到期是否就意味著采礦權(quán)物權(quán)的必然滅失？
采礦權(quán)許可證期限內(nèi)因安全生產(chǎn)管理或其他原因政府讓礦權(quán)人停止開采生產(chǎn)是否應(yīng)當(dāng)自動(dòng)延長(zhǎng)開采期限？
砂石等采礦許可證延續(xù)登記究竟是審核什么？
這些問(wèn)題不明確，采礦權(quán)人的權(quán)益難以得到合理保護(hù)，采礦許可證延續(xù)登記也難以正確履行。當(dāng)前，我國(guó)砂石骨料行業(yè)發(fā)展進(jìn)入新時(shí)期，砂石礦山從規(guī)劃、開采到修復(fù)等階段往往需要超過(guò)十年時(shí)間，然而，當(dāng)前多數(shù)砂石礦山礦權(quán)年限較短，無(wú)法適應(yīng)我國(guó)砂石骨料行業(yè)的發(fā)展趨勢(shì)。明確砂石開采完畢后的采礦權(quán)人權(quán)利，對(duì)砂石礦修復(fù)或轉(zhuǎn)型發(fā)展其他產(chǎn)業(yè)的規(guī)劃實(shí)施具有重要意義！
一般來(lái)說(shuō)，采礦權(quán)是對(duì)一定范圍內(nèi)某種礦產(chǎn)資源開采的權(quán)利，一般對(duì)應(yīng)相應(yīng)的可開采儲(chǔ)量；采礦許可證期限是許可開采生產(chǎn)活動(dòng)的期限，由于礦法對(duì)最高年期有限定，往往大礦可采儲(chǔ)量對(duì)應(yīng)開采期限遠(yuǎn)超過(guò)采礦許可證明確的最高30年，即使正常開采生產(chǎn)，采礦許可證到期時(shí)，可采儲(chǔ)量也遠(yuǎn)未開采完，因此，采礦許可證到期，只是表明暫時(shí)不能進(jìn)行采礦生產(chǎn)活動(dòng)，并不意味著對(duì)應(yīng)范圍內(nèi)某種礦產(chǎn)資源的可開采儲(chǔ)量開采完畢，也不意味著采礦權(quán)人全部權(quán)利喪失，對(duì)上述范圍內(nèi)礦產(chǎn)資源的開采權(quán)利并不會(huì)天然滅失。2018年3月，最高人民法院江必新副院長(zhǎng)親任審判長(zhǎng)的一宗礦權(quán)延續(xù)行政再審案判決書很好地闡明了這中間的法律關(guān)系。
1.簡(jiǎn)要案情
2006年1月16日，湖南省國(guó)土廳向郴州市興光礦業(yè)有限公司頒發(fā)4300000620008號(hào)《采礦許可證》，礦山名稱為“郴州市興光礦業(yè)有限公司紅旗嶺礦”，開采礦種為“錫礦、鎢、砷”，有效期限為2006年1月至2010年1月。紅旗嶺礦原為國(guó)有企業(yè)郴州市橋口鉛鋅礦紅旗嶺礦區(qū)。2005年該國(guó)有企業(yè)改制，通過(guò)招拍掛處置礦業(yè)權(quán)，郴州市興光礦業(yè)有限公司競(jìng)得該采礦權(quán)。2009年，礦山與中信集團(tuán)合作，成立中信興光公司作為經(jīng)營(yíng)主體，并于2010年在湖南省國(guó)土廳辦理轉(zhuǎn)讓和變更（延續(xù)）登記手續(xù)，采礦權(quán)人變更為中信興光公司。由于錫礦儲(chǔ)量達(dá)到中型以上，2010年11月和2011年10月，中信興光公司在國(guó)土資源部辦理了采礦許可延續(xù)登記手續(xù)，證號(hào)為C4300002010013210053832。經(jīng)延續(xù)，該采礦證的有效期為2011年10月7日至2012年10月7日，發(fā)證日期為2011年12月26日。同時(shí)，國(guó)土資源部在該采礦許可證上標(biāo)注：“請(qǐng)?jiān)诒咀C有效期內(nèi)解決重疊問(wèn)題，重疊問(wèn)題解決后，再申請(qǐng)辦理延續(xù)登記。否則不再予以延續(xù)。”
2006年3月24日，郴州市國(guó)土局頒發(fā)2006年《采礦許可證》，采礦權(quán)人為“蘇仙區(qū)飯壟堆北段有色金屬礦”，礦山名稱為“蘇仙區(qū)飯壟堆北段有色金屬礦”，開采礦種為“鉛礦、鋅、銀”，有效期限為2006年3月至2011年3月。2010年12月，郴州市國(guó)土局進(jìn)行換證，證號(hào)變更為C4300002010123230090905。2011年該證到期后，由湖南省國(guó)土廳辦理采礦權(quán)延續(xù)登記手續(xù)，并將開采礦種變更為“錫礦、鉛、鋅，綜合回收鎢、銀、銅”。同時(shí)，由于原礦山企業(yè)不具備法人資格，礦山重新登記成立了飯壟堆公司作為新的采礦權(quán)人，并辦理了變更登記手續(xù)，證號(hào)不變，即2011年《采礦許可證》。經(jīng)延續(xù)和變更登記，該采礦許可證的有效期限為2011年9月1日至2014年9月1日。
據(jù)地質(zhì)資料和礦山儲(chǔ)量核實(shí)，紅旗嶺礦與飯壟堆礦存在礦區(qū)垂直投影重疊。2010年起，為了確保礦山安全生產(chǎn)，郴州市人民政府和郴州市蘇仙區(qū)人民政府將紅旗嶺礦區(qū)列為重點(diǎn)整合礦區(qū)，擬通過(guò)資源整合徹底解決礦區(qū)礦山設(shè)置過(guò)密及部分礦區(qū)范圍垂直投影重疊等問(wèn)題。2011年5月16日，飯壟堆公司與中信興光公司簽訂承諾書，雙方承諾在采礦生產(chǎn)過(guò)程中保證做到合法開采、安全生產(chǎn)，不超深越界。
因在采礦許可證有效期內(nèi)無(wú)法解決重疊問(wèn)題，中信興光公司于2012年11月向國(guó)土資源部提出行政復(fù)議申請(qǐng)，以湖南省國(guó)土廳授權(quán)郴州市國(guó)土局向飯壟堆公司頒發(fā)《采礦許可證》違法、湖南省國(guó)土廳在該公司礦業(yè)權(quán)坐標(biāo)范圍內(nèi)重疊、交叉向飯壟堆公司設(shè)置采礦權(quán)侵權(quán)、湖南省國(guó)土廳授權(quán)郴州市國(guó)土局向飯壟堆公司頒發(fā)《采礦許可證》違反法定程序等為由，請(qǐng)求：撤銷湖南省國(guó)土廳（授權(quán)郴州市國(guó)土局）于2006年向飯壟堆公司頒發(fā)、于2011年又經(jīng)湖南省國(guó)土廳延續(xù)的2011年《采礦許可證》的具體行政行為。
2012年12月12日，國(guó)土資源部決定受理中信興光公司提出的復(fù)議申請(qǐng)，并通知飯壟堆公司參加行政復(fù)議。國(guó)土資源部認(rèn)為：第一，湖南省國(guó)土資源廳（以下簡(jiǎn)稱湖南省國(guó)土廳）授權(quán)郴州市國(guó)土資源局（以下簡(jiǎn)稱郴州市國(guó)土局）頒發(fā)本案采礦許可證不符合有關(guān)規(guī)定。第二，本案采礦許可證不符合采礦權(quán)審批發(fā)證的有關(guān)規(guī)定，違反了有關(guān)礦業(yè)權(quán)重疊與交叉的禁止性規(guī)定。2014年7月14日，國(guó)土資源部作出復(fù)議決定：根據(jù)上述事實(shí)和理由，依據(jù)《中華人民共和國(guó)行政復(fù)議法》（以下簡(jiǎn)稱《行政復(fù)議法》）第二十八條第一款第三項(xiàng)規(guī)定，撤銷湖南省國(guó)土廳向飯壟堆公司頒發(fā)的C4300002010123230090905號(hào)《采礦許可證》（以下簡(jiǎn)稱2011年《采礦許可證》）。
飯壟堆公司不服，提起本案行政訴訟。北京市第一中級(jí)人民法院于2015年7月1日作出（2015）一中行初字第839號(hào)行政判決，駁回飯壟堆公司的訴訟請(qǐng)求。飯壟堆公司不服提起上訴后，北京市高級(jí)人民法院于2016年3月2日作出（2015）高行終字第3209號(hào)行政判決，駁回上訴，維持一審判決。飯壟堆公司仍不服，向最高人民法院申請(qǐng)?jiān)賹彙?017年12月28日，最高人民法院作出（2016）最高法行申1002號(hào)行政裁定，提審本案，依法組成由審判員江必新?lián)螌徟虚L(zhǎng)、審判員黃永維、審判員耿寶建參加的合議庭，對(duì)本案進(jìn)行了審理和判決。
2.最高院觀點(diǎn)
一、采礦許可證到期并不意味著權(quán)利人取得的礦產(chǎn)資源開采權(quán)權(quán)益必然喪失
國(guó)家對(duì)礦產(chǎn)資源的開采利用實(shí)行許可證制度，并實(shí)行采礦權(quán)有償取得的礦產(chǎn)資源產(chǎn)權(quán)制度。根據(jù)《礦產(chǎn)資源開采登記管理辦法》第六條、第十三條之規(guī)定，通常情況下，采礦權(quán)的設(shè)立和取得，是行政機(jī)關(guān)與相對(duì)人多階段、多步驟多個(gè)行為共同作用的結(jié)果：地質(zhì)礦產(chǎn)行政主管部門確定采礦權(quán)類型與礦區(qū)范圍，發(fā)布招標(biāo)公告并根據(jù)擇優(yōu)原則確定中標(biāo)人，中標(biāo)人繳納采礦權(quán)出讓費(fèi)用并簽訂出讓合同，中標(biāo)人取得相關(guān)行政機(jī)關(guān)的相關(guān)聯(lián)行政許可，并取得相應(yīng)年限的采礦許可證。其中，采礦許可證是地質(zhì)礦產(chǎn)行政主管部門代表國(guó)家向采礦權(quán)申請(qǐng)人頒發(fā)的、授予采礦權(quán)申請(qǐng)人行使開采礦產(chǎn)資源權(quán)利的法律憑證，但并非唯一法律文件。采礦權(quán)人開采礦產(chǎn)資源權(quán)利的取得，雖以有權(quán)機(jī)關(guān)頒發(fā)采礦許可證為標(biāo)志，但采礦權(quán)出讓合同依法生效后即使未取得采礦許可證，也僅表明受讓人暫時(shí)無(wú)權(quán)進(jìn)行開采作業(yè)，除此之外的其他占有性權(quán)利仍應(yīng)依法予以保障。同樣，采礦許可證規(guī)定的期限屆滿，僅僅表明采礦權(quán)人在未經(jīng)延續(xù)前不得繼續(xù)開采相應(yīng)礦產(chǎn)資源，采礦權(quán)人其他依法可以獨(dú)立行使的權(quán)利仍然有效。《礦產(chǎn)資源開采登記管理辦法》第七條第二款規(guī)定：“采礦權(quán)人逾期不辦理延續(xù)登記手續(xù)的，采礦許可證自行廢止。”該條規(guī)定的“自行廢止”，不能理解為所有礦產(chǎn)資源產(chǎn)權(quán)權(quán)益一并喪失。而且，本案中信興光公司在采礦許可證到期之前已經(jīng)提出延續(xù)登記手續(xù)，僅僅是因?yàn)橹丿B問(wèn)題未解決，采礦許可證暫未得到延續(xù)，并不具備采礦許可證自行廢止的條件，也不影響其基于采礦權(quán)出讓合同等已經(jīng)取得的礦產(chǎn)資源權(quán)利，更不應(yīng)以采礦許可證事后未得到延續(xù)的事實(shí)，來(lái)否定其與在先的采礦許可行為的利害關(guān)系。因此，雖然中信興光公司采礦許可證在2012年10月7日期限屆滿后未得到延續(xù)，但基于中信興光公司已經(jīng)取得的礦產(chǎn)資源等權(quán)益，其與湖南省國(guó)土廳2011年的許可行為，仍具有法律上的利害關(guān)系，有權(quán)以自己的名義申請(qǐng)行政復(fù)議。由于飯壟堆公司、中信興光公司雙方客觀存在采礦許可證范圍垂直投影重疊問(wèn)題，國(guó)土資源部、湖南省國(guó)土廳、當(dāng)?shù)卣奥毮懿块T等多次舉行專題協(xié)調(diào)會(huì)推進(jìn)整合事宜；國(guó)土資源部2011年12月26日向中信興光公司頒發(fā)的《采礦許可證》也明確標(biāo)注：“請(qǐng)?jiān)诒咀C有效期內(nèi)解決重疊問(wèn)題，重疊問(wèn)題解決后，再申請(qǐng)辦理延續(xù)登記。否則不再予以延續(xù)。”因此，中信興光公司基于等待當(dāng)?shù)卣蛧?guó)土資源部門推動(dòng)整合等考慮，于2012年11月申請(qǐng)行政復(fù)議，即使存在申請(qǐng)超過(guò)法定期限情形，也應(yīng)當(dāng)認(rèn)為屬于有“正當(dāng)理由”。因此，一、二審法院結(jié)合全案情況，對(duì)國(guó)土資源部依法受理中信興光公司的行政復(fù)議申請(qǐng)予以支持，有法律依據(jù)。
二、2006年郴州頒發(fā)采礦許可證違規(guī)問(wèn)題經(jīng)2011年湖南省國(guó)土資源廳延續(xù)登記認(rèn)可治愈，越權(quán)頒證后果已經(jīng)消除
最高人民法院注意到中信興光公司提交的行政復(fù)議申請(qǐng)?jiān)鴮?duì)2006年《采礦許可證》合法性提出質(zhì)疑，但被訴復(fù)議決定并未將該許可行為的合法性直接作為審查標(biāo)的，一、二審法院亦僅將國(guó)土資源部對(duì)頒發(fā)2011年《采礦許可證》復(fù)議的行為作為本案審理對(duì)象。但是，不論是被訴復(fù)議決定還是一、二審法院判決，在對(duì)2011年采礦許可的合法性作出否定性評(píng)價(jià)時(shí)，又均將2006年采礦許可的違法性作為主要理由之一。因此，對(duì)行政復(fù)議決定合法性的審查，仍需全面考慮前后兩次行政許可的合法性問(wèn)題。具體而言，湖南省國(guó)土廳2011年行政許可，系對(duì)郴州市國(guó)土局2006年行政許可的承繼和延續(xù)，因而對(duì)2011年行政許可的合法性審查，也必然會(huì)涉及對(duì)2006年行政許可甚至采礦權(quán)設(shè)立行為、拍賣出讓行為的合法性評(píng)價(jià)。但是，不能認(rèn)為只要2006年行政許可存在合法性問(wèn)題，就必然影響2011年行政許可的合法性；而且對(duì)2006年行政許可合法性的審查與對(duì)2011年行政許可合法性的審查，其審查標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)有所不同。
一方面，2006年行政許可已經(jīng)超過(guò)法定申請(qǐng)行政復(fù)議和提起行政訴訟的期限，具有不可爭(zhēng)力。因而，不能認(rèn)為只要2006年行政許可存在違法性問(wèn)題，就必然要對(duì)2011年行政許可的合法性作出否定性評(píng)價(jià)；只有在2006年行政許可存在重大明顯違法或者存在顯而易見的違法且無(wú)法補(bǔ)正的情況下，才可能直接影響到2011年行政許可的合法性。
另一方面，不論是行政許可機(jī)關(guān)、行政復(fù)議機(jī)關(guān)還是人民法院，對(duì)首次許可與延續(xù)許可行為合法性的判斷標(biāo)準(zhǔn)與審查重點(diǎn)均應(yīng)有所不同。對(duì)許可期限屆滿的行政許可，許可機(jī)關(guān)在延續(xù)時(shí)，既會(huì)考慮原許可的適法性問(wèn)題，也必然會(huì)考慮法律規(guī)范的變化對(duì)是否延續(xù)的影響，甚至?xí)紤]基于公共利益需要是否能夠延續(xù)的問(wèn)題。
但顯然，行政系統(tǒng)作出首次許可、許可延續(xù)以及撤銷許可時(shí)，裁量幅度應(yīng)當(dāng)有所不同。首次許可時(shí)，許可機(jī)關(guān)可以依法裁量不予許可；但是否延續(xù)許可的裁量和判斷，則應(yīng)受首次許可的約束，兼顧信賴?yán)姹Ｗo(hù)問(wèn)題。即使首次許可存在瑕疵或者違法，許可機(jī)關(guān)仍應(yīng)審慎行使不予延續(xù)職權(quán)。同理，行政復(fù)議機(jī)關(guān)或者人民法院對(duì)許可機(jī)關(guān)裁量權(quán)進(jìn)行審查時(shí)，亦應(yīng)秉持謙抑原則，尊重許可機(jī)關(guān)對(duì)自身裁量權(quán)的限縮，除非這種限縮性裁量明顯不合理或者違背了立法目的，亦或構(gòu)成濫用裁量權(quán)。
本案中，國(guó)土資源管理部門2006年可以裁量不設(shè)定礦區(qū)范圍垂直投影重疊的采礦權(quán)，也可以不頒發(fā)相應(yīng)的采礦許可證，但其一旦實(shí)施了首次許可，那么在其后的延續(xù)許可，以至行政復(fù)議機(jī)關(guān)、人民法院對(duì)延續(xù)許可合法性進(jìn)行審查時(shí)，則既要考慮首次許可的適法性，也要考慮維持許可是否必然損害公共利益，以及是否有必要的措施防范可能的不利影響并保障被許可人的信賴?yán)娴葐?wèn)題。因此，不能簡(jiǎn)單以首次許可存在適法性問(wèn)題，即否定許可延續(xù)行為的合法性。易言之，在審查許可延續(xù)行為的合法性時(shí)，只有首次許可具有重大明顯違法或者存在顯而易見的違法且無(wú)法補(bǔ)正情形的，復(fù)議機(jī)關(guān)才可以撤銷延續(xù)許可。
具體到本案，郴州市國(guó)土局2006年許可行為，系根據(jù)湘地行發(fā)〔1998〕6號(hào)文件進(jìn)行。該通知授權(quán)市級(jí)國(guó)土資源部門以自己名義而非以湖南省國(guó)土廳的名義審批并頒發(fā)采礦許可證，雖違反地發(fā)〔1998〕48號(hào)文件和國(guó)土資發(fā)〔2005〕200號(hào)文件中有關(guān)應(yīng)當(dāng)由省級(jí)國(guó)土資源部門審批發(fā)證并不得再行授權(quán)的規(guī)定，但湖南省國(guó)土廳將審批發(fā)證權(quán)限違法下放至市級(jí)國(guó)土資源部門的法律責(zé)任，不應(yīng)全部由飯壟堆公司承擔(dān)。飯壟堆公司持有的2006年《采礦許可證》，系通過(guò)采礦權(quán)公開掛牌拍賣出讓、簽訂采礦權(quán)出讓合同、繳納采礦權(quán)價(jià)款、辦理相關(guān)行政許可手續(xù)等法定程序依法取得，其合法的礦產(chǎn)資源權(quán)益應(yīng)當(dāng)受到法律保護(hù)。尤為重要的是，郴州市國(guó)土局頒發(fā)的2006年《采礦許可證》于2011年到期后，延續(xù)許可的審批主體已經(jīng)由郴州市國(guó)土局變更為湖南省國(guó)土廳，并由湖南省國(guó)土廳以自己的名義頒發(fā)了2011年《采礦許可證》。
因此，2006年許可行為存在的越權(quán)情形，已經(jīng)得到2011年許可行為的治愈，其越權(quán)頒證的后果已經(jīng)消除，并不構(gòu)成違法性繼承問(wèn)題。中信興光公司有關(guān)2011年《采礦許可證》系從2006年《采礦許可證》發(fā)展而來(lái)，2006年頒證越權(quán)違法，2011年頒證亦屬違法的主張，不能成立；被訴復(fù)議決定將此作為撤銷湖南省國(guó)土廳頒發(fā)2011年《采礦許可證》的理由，亦不能成立。二審法院認(rèn)定被訴復(fù)議決定將此作為撤銷2011年采礦許可的理由不當(dāng)，符合法律規(guī)定，本院予以支持。
三、在同一立體空間依法可以存在兩個(gè)采礦權(quán)（或探礦權(quán)），在不影響已有采礦權(quán)、已有采礦權(quán)人同意開采的情況下，采礦登記管理機(jī)關(guān)審核后，可以依法劃定重疊的礦區(qū)范圍。
正如一、二審法院查明，對(duì)于能否重疊問(wèn)題，現(xiàn)行法律、法規(guī)、規(guī)章并無(wú)明確規(guī)定；對(duì)于何為重疊，也缺少明確的認(rèn)定方法和處理程序。一般認(rèn)為，采礦權(quán)礦區(qū)范圍垂直投影重疊，是指兩個(gè)分別處于上、下位置的采礦權(quán)礦區(qū)范圍，雖然不發(fā)生物理交叉，但垂直投影后在平面上形成重疊。由于可供開采的礦產(chǎn)資源分布于地表上下，不同種類礦藏可能在不同深度的垂直空間分層分布，采礦權(quán)礦區(qū)范圍垂直投影重疊也就難以完全避免。國(guó)土資源部復(fù)議決定撤銷2011年《采礦許可證》所援引的最主要的依據(jù)為〔2001〕85號(hào)文件，但該文也僅規(guī)定“一個(gè)礦山原則上只能審批一個(gè)采礦主體。不能違法重疊和交叉設(shè)置探礦權(quán)、采礦權(quán)”。該文件既未對(duì)何為“一個(gè)礦山”予以明確，也未對(duì)何為“重疊”作出界定，更未明確違法重疊設(shè)置礦業(yè)權(quán)的法律責(zé)任。國(guó)土資源部在其后的答辯中雖又補(bǔ)充提供〔2011〕14號(hào)文件作為不得重疊的依據(jù)，但該文件中也僅規(guī)定“除同屬一個(gè)礦業(yè)權(quán)人的情形外，礦業(yè)權(quán)在垂直投影范圍內(nèi)原則上不得重疊”。上述文件規(guī)定，符合礦業(yè)管理實(shí)際需要，且不違反上位法規(guī)定，國(guó)土資源管理部門在設(shè)定采礦權(quán)、劃定礦區(qū)范圍和頒發(fā)采礦許可證時(shí)應(yīng)當(dāng)執(zhí)行。但上述規(guī)定的目的，并非在于絕對(duì)不能設(shè)立重疊的采礦權(quán)，而是在于強(qiáng)調(diào)設(shè)定和出讓重疊的采礦權(quán)時(shí)，應(yīng)當(dāng)采取適當(dāng)措施，確保采礦權(quán)由同一采礦權(quán)人取得，以便于安全生產(chǎn)并統(tǒng)籌開采時(shí)序。〔2001〕85號(hào)文件與〔2011〕14號(hào)文件，均未規(guī)定重疊設(shè)置的采礦權(quán)只能予以撤銷，且均強(qiáng)調(diào)對(duì)因歷史原因形成重疊且采礦權(quán)人不同一時(shí)，應(yīng)當(dāng)逐步妥善處理。而如果進(jìn)一步考察礦產(chǎn)資源的共生和伴生過(guò)程，以及不同類型的礦產(chǎn)資源可能分別蘊(yùn)藏于不同的垂直分層這一地質(zhì)現(xiàn)象，如果簡(jiǎn)單強(qiáng)調(diào)在同一礦區(qū)范圍已經(jīng)存在采礦權(quán)的情況下，不考慮礦產(chǎn)資源種類和開采工藝的差別，對(duì)垂直投影重疊的其他采礦權(quán)一律不予設(shè)置，或者要一律撤銷已經(jīng)設(shè)立的重疊的采礦權(quán)，既不利于推進(jìn)有限礦產(chǎn)資源的全面節(jié)約與循環(huán)高效利用，也與國(guó)土資源部既有規(guī)定不相一致。《國(guó)土資源部關(guān)于礦產(chǎn)資源勘查登記、開采登記有關(guān)規(guī)定的通知》（國(guó)土資發(fā)〔1998〕7號(hào)）附件二《礦產(chǎn)資源開采登記有關(guān)規(guī)定》第一條規(guī)定：“（三）劃定礦區(qū)范圍……審批機(jī)關(guān)在劃定礦區(qū)范圍時(shí)，應(yīng)依據(jù)以下原則確定……4.保護(hù)已有探礦權(quán)、采礦權(quán)人利益。申請(qǐng)人申請(qǐng)劃定的礦區(qū)范圍，其地面投影或地表塌陷區(qū)與已設(shè)立探礦權(quán)、采礦權(quán)的區(qū)塊范圍、礦區(qū)范圍重疊或有其他影響的，采礦登記管理機(jī)關(guān)在審批礦區(qū)范圍時(shí)應(yīng)以不影響已有的探礦權(quán)人或采礦權(quán)人權(quán)益為原則。采礦權(quán)申請(qǐng)人應(yīng)與已有的探礦權(quán)人或采礦權(quán)人就可能造成對(duì)探礦權(quán)或采礦權(quán)影響的諸方面簽有協(xié)議。探礦權(quán)人或采礦權(quán)人同意開采的，采礦登記管理機(jī)關(guān)可劃定礦區(qū)范圍；探礦權(quán)人或采礦權(quán)人認(rèn)為有影響且出具充分證明的，采礦登記管理機(jī)關(guān)可以組織技術(shù)論證。論證結(jié)果確有影響且無(wú)法進(jìn)行技術(shù)處理的，不予劃定礦區(qū)范圍。”此規(guī)定說(shuō)明，在同一立體空間依法可以存在兩個(gè)采礦權(quán)（或探礦權(quán)），在不影響已有采礦權(quán)、已有采礦權(quán)人同意開采的情況下，采礦登記管理機(jī)關(guān)審核后，可以依法劃定重疊的礦區(qū)范圍。此即說(shuō)明現(xiàn)行立法并未完全禁止設(shè)立區(qū)分礦業(yè)權(quán)或者重疊礦業(yè)權(quán)。總之，基于特定的礦藏以及不同開采工藝水平限制等因素考慮，強(qiáng)調(diào)在特定歷史時(shí)期，垂直投影重疊的采礦權(quán)原則上由同一個(gè)礦業(yè)權(quán)人擁有，有其積極意義，應(yīng)當(dāng)?shù)玫街С帧６诂F(xiàn)行法律、法規(guī)并未禁止設(shè)立垂直投影重疊的采礦權(quán)的情形下，國(guó)土資源管理部門對(duì)因歷史原因已經(jīng)設(shè)立的部分重疊的采礦權(quán)，則應(yīng)在不影響安全生產(chǎn)和環(huán)境保護(hù)且更有利于不同種類礦產(chǎn)資源全面節(jié)約利用的前提下，綜合衡量礦產(chǎn)資源形成狀態(tài)和地質(zhì)條件，尊重不同礦業(yè)權(quán)人的不同開采意向、開采能力與開采工藝以及礦藏的開發(fā)規(guī)律等因素，區(qū)別進(jìn)行處理。
四、重疊采礦許可證需要妥善處理，撤銷重疊采礦許可證只是其中一種處理方式。
現(xiàn)行法律、法規(guī)、規(guī)章以及被訴復(fù)議決定所引用的相關(guān)規(guī)范性文件，對(duì)類似于本案因歷史原因形成的重疊的采礦權(quán)撤銷程序、步驟、方法及具體情形均無(wú)具體規(guī)定。〔2001〕85號(hào)文件對(duì)于違法設(shè)置的相互重疊或者交叉的采礦許可，要求依法抓緊進(jìn)行糾正，而糾正的方式包括“該吊銷的要依法吊銷，該注銷的要堅(jiān)決注銷，該協(xié)調(diào)處理的要妥善處理”。實(shí)踐中，解決重疊有多種方式，包括將不同采礦權(quán)主體推動(dòng)整合為同一采礦權(quán)主體、調(diào)整并縮小采礦許可證范圍以解決重疊問(wèn)題、在不同采礦權(quán)主體間建立開采協(xié)調(diào)機(jī)制、區(qū)分礦產(chǎn)資源開發(fā)時(shí)序且在確保安全生產(chǎn)的前提下簽訂承諾協(xié)議、撤銷一方采礦許可并通過(guò)補(bǔ)償或者賠償?shù)确绞綇浹a(bǔ)損失，等等。據(jù)此，對(duì)因采礦權(quán)主體不同一且采礦權(quán)重疊之情形，處理方式是多重的且可以綜合運(yùn)用，撤銷重疊的采礦許可僅為其中一種處理方式。
本案存在部分重疊屬實(shí)，而能否僅憑部分重疊即撤銷采礦權(quán)人已經(jīng)依法取得的采礦許可，則應(yīng)全面、客觀、歷史地看待。由于歷史和管理水平等原因，涉案郴州市蘇仙區(qū)紅旗嶺礦區(qū)存在區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村多頭發(fā)包、礦業(yè)秩序混亂的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，國(guó)務(wù)院《關(guān)于全面整頓和規(guī)范礦產(chǎn)資源開發(fā)秩序的通知》（國(guó)發(fā)〔2005〕28號(hào)）下發(fā)后，經(jīng)對(duì)原來(lái)的持證礦山和發(fā)包礦山實(shí)行停產(chǎn)整頓，湖南省國(guó)土廳又于2005年11月25日下發(fā)《關(guān)于郴州市蘇仙區(qū)遺留問(wèn)題礦山專項(xiàng)規(guī)劃的批復(fù)》（湘國(guó)土資辦函〔2005〕138號(hào)）。根據(jù)有關(guān)專項(xiàng)規(guī)劃，中信興光公司采礦權(quán)（原紅旗嶺礦）屬于保留礦山招標(biāo)出讓，飯壟堆礦屬于招拍掛出讓。根據(jù)雙方的《采礦許可證》記載，位于上方的飯壟堆公司開采鉛鋅銀礦，位于下方的中信興光公司開采錫鎢砷礦。在立體上，兩礦沒有重疊與交叉，飯壟堆礦開采標(biāo)高為790米至1200米，中信興光礦開采標(biāo)高為760米至370米，兩礦之間安全隔離層30米。雙方均取得了湖南省安全生產(chǎn)監(jiān)督管理局頒發(fā)的《安全生產(chǎn)許可證》，且雙方也曾就安全生產(chǎn)等問(wèn)題于2011年簽訂有關(guān)承諾書。
同時(shí)，各方當(dāng)事人對(duì)重疊的比例及計(jì)算方法存有不同意見。即使按國(guó)土資源部在作出復(fù)議決定后答辯主張的垂直投影部分重疊面積占57%，飯壟堆公司2011年《采礦許可證》仍有43%面積不構(gòu)成重疊。被訴復(fù)議決定既未認(rèn)定重疊的比例和計(jì)算方法，也未認(rèn)定現(xiàn)有重疊是否存在影響安全生產(chǎn)等情形，又未征求安全生產(chǎn)等行政主管部門意見或者專業(yè)機(jī)構(gòu)鑒定意見，即簡(jiǎn)單以構(gòu)成重疊為由作出撤銷決定，未能全面認(rèn)定事實(shí)，屬于認(rèn)定事實(shí)不清。
五、對(duì)被訴復(fù)議決定說(shuō)明理由是復(fù)議機(jī)關(guān)的義務(wù)。
國(guó)務(wù)院《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》規(guī)定，行政機(jī)關(guān)行使自由裁量權(quán)的，應(yīng)當(dāng)在行政決定中說(shuō)明理由。行政復(fù)議決定是復(fù)議機(jī)關(guān)居中行使準(zhǔn)司法權(quán)進(jìn)行的裁決，且行使著上級(jí)行政機(jī)關(guān)專業(yè)判斷權(quán)，人民法院對(duì)行政復(fù)議決定判斷與裁量及理由說(shuō)明，應(yīng)當(dāng)給予充分尊重。與此相對(duì)應(yīng)，行政復(fù)議決定和復(fù)議卷宗也應(yīng)當(dāng)依法說(shuō)明理由，以此表明復(fù)議機(jī)關(guān)已經(jīng)全面客觀地查清了事實(shí)，綜合衡量了與案情相關(guān)的全部因素，而非輕率或者武斷地作出決定。因?yàn)橹挥薪柚鷷鏇Q定和卷宗記載的理由說(shuō)明，人民法院才能知曉決定考慮了哪些相關(guān)因素以及是否考慮了不相關(guān)因素，才能有效地審查和評(píng)價(jià)決定的合法性。不說(shuō)明裁量過(guò)程和沒有充分說(shuō)明理由的決定，既不能說(shuō)服行政相對(duì)人，也難以有效控制行政裁量權(quán)，還會(huì)給嗣后司法審查帶來(lái)障礙。
對(duì)本案而言，頒發(fā)采礦許可證屬于典型的許可類授益性行政行為，撤銷采礦許可必須考慮被許可人的信賴?yán)姹Ｗo(hù)，衡量撤銷許可對(duì)國(guó)家、他人和權(quán)利人造成的利益損失大小問(wèn)題。確需撤銷的，還應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持比例原則，衡量全部撤銷與部分撤銷的關(guān)系問(wèn)題。同時(shí)，被復(fù)議撤銷的2011年《采礦許可證》有效期自2011年至2014年9月；國(guó)土資源部2014年7月14日作出被訴復(fù)議決定時(shí)，該《采礦許可證》的有效期已經(jīng)臨近屆滿。在許可期限即將屆滿，雙方均已經(jīng)因整合需要停產(chǎn)且不存在安全生產(chǎn)問(wèn)題的情況下，被訴復(fù)議決定也未能說(shuō)明撤銷的緊迫性和必要性，反而使飯壟堆公司在可能的整合中處于明顯不利地位，加大整合并購(gòu)的難度。
堅(jiān)持依法行政和有錯(cuò)必糾是法治的基本要求，但法治并不要求硬性地、概無(wú)例外地撤銷已經(jīng)存續(xù)的、存在瑕疵甚至是違法情形的行政行為，而是要求根據(jù)不同情況作出不同處理。《行政復(fù)議法》第二十八條第一款第三項(xiàng)規(guī)定，復(fù)議機(jī)關(guān)對(duì)違法的行政行為，可以作出撤銷、變更或者確認(rèn)違法等行政復(fù)議決定。因此，復(fù)議機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)審慎選擇適用復(fù)議決定的種類，權(quán)衡撤銷對(duì)法秩序的維護(hù)與撤銷對(duì)權(quán)利人合法權(quán)益造成損害的程度以及采取補(bǔ)救措施的成本等諸相關(guān)因素；認(rèn)為撤銷存在不符合公共利益等情形時(shí)，可以決定不予撤銷而選擇確認(rèn)違法等復(fù)議結(jié)果；確需撤銷的，還需指明因撤銷許可而給被許可人造成的損失如何給予以及給予何種程度的補(bǔ)償或者賠償問(wèn)題。如此，方能構(gòu)成一個(gè)合法的撤銷決定。在對(duì)案涉采礦權(quán)重疊問(wèn)題有多種處理方式以及可能存在多種復(fù)議結(jié)論的情況下，國(guó)土資源部選擇作出撤銷決定，更應(yīng)充分說(shuō)明理由。但是，從復(fù)議機(jī)關(guān)所提供的證據(jù)與全案卷宗情況來(lái)看，被訴復(fù)議決定并未體現(xiàn)相應(yīng)的衡量因素，也未進(jìn)行充分說(shuō)理，僅簡(jiǎn)單以構(gòu)成重疊即作出撤銷決定，難以得到人民法院支持。人民法院認(rèn)為復(fù)議機(jī)關(guān)所提供的證據(jù)材料不能滿足司法審查需要，復(fù)議機(jī)關(guān)未完全履行說(shuō)明理由義務(wù)的，可以要求復(fù)議機(jī)關(guān)重新調(diào)查處理，并提供可以進(jìn)行審查的證據(jù)、依據(jù)以及相應(yīng)的理由說(shuō)明。
同時(shí)，被訴復(fù)議決定援引《行政復(fù)議法》第二十八條第一款第三項(xiàng)作為法律依據(jù)時(shí)，未明確具體適用該項(xiàng)五種違法情形的具體類型，更未闡明具體理由，給當(dāng)事人依法維權(quán)和人民法院合法性審查造成障礙，構(gòu)成適用法律不當(dāng)。
綜上，中信興光公司在申請(qǐng)行政復(fù)議時(shí)，雖然其《采礦許可證》開采期限已經(jīng)屆滿，但仍然擁有除開采礦產(chǎn)資源以外的其他合法權(quán)益，具備行政復(fù)議申請(qǐng)人資格；國(guó)土資源部受理中信興光公司的行政復(fù)議申請(qǐng)，符合《行政復(fù)議法》有關(guān)行政復(fù)議受理?xiàng)l件規(guī)定。湖南省國(guó)土廳委托郴州市國(guó)土局頒發(fā)2006年《采礦許可證》的行為雖然存在瑕疵，但該瑕疵已經(jīng)因?yàn)?011年湖南省國(guó)土廳以自己的名義頒證而得到糾正和治愈，被訴復(fù)議決定以2006年頒證行為違法作為撤銷2011年頒證行為的理由不能成立。飯壟堆公司2011年《采礦許可證》與中信興光公司相應(yīng)《采礦許可證》載明的礦區(qū)范圍存在部分垂直投影重疊情形屬實(shí)，但被訴復(fù)議決定未全面查清案件事實(shí)與重疊情形，在對(duì)重疊問(wèn)題有多種處理方式、有多種復(fù)議決定結(jié)論可供選擇的情況下，未履行充分說(shuō)明理由義務(wù)，也未能提供有關(guān)撤銷的必要性和緊迫性的相應(yīng)證據(jù)，逕行撤銷2011年采礦許可，且援引法律規(guī)范不明確不具體，依法應(yīng)予糾正。一、二審法院支持行政復(fù)議決定的裁判結(jié)果不當(dāng)，亦應(yīng)一并予以糾正。
當(dāng)然，國(guó)土資源部在重新作出復(fù)議決定時(shí)，如經(jīng)相應(yīng)專業(yè)機(jī)構(gòu)認(rèn)定飯壟堆公司與中信興光公司的《采礦許可證》礦區(qū)范圍和各自的開采工藝存在確屬不能重疊的情形，或者飯壟堆公司非重疊部分不能獨(dú)立設(shè)立采礦權(quán)，或者重疊部分已經(jīng)影響到中信興光公司的安全生產(chǎn)且無(wú)法通過(guò)采取其他防范措施的方法予以解決，又無(wú)法通過(guò)整合、并購(gòu)等方式實(shí)現(xiàn)采礦權(quán)主體同一的，國(guó)土資源部仍可依據(jù)所查明事實(shí)和相應(yīng)鑒定意見，在衡量全案各種因素和處理結(jié)果且充分說(shuō)明理由的情況下，正確援引法律規(guī)范，依法作出撤銷行政許可的復(fù)議決定；飯壟堆公司對(duì)其合法產(chǎn)權(quán)受到的損失則可依法申請(qǐng)國(guó)家賠償。
依照《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》第八十九條第一款第二項(xiàng)、《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國(guó)行政訴訟法〉的解釋》第一百一十九條第一款、第一百二十二條之規(guī)定，最高人民法院判決如下：
一、撤銷北京市高級(jí)人民法院（2015）高行終字第3209號(hào)行政判決和北京市第一中級(jí)人民法院（2015）一中行初字第839號(hào)行政判決；
二、撤銷中華人民共和國(guó)國(guó)土資源部國(guó)土資復(fù)議〔2014〕455號(hào)行政復(fù)議決定；
三、責(zé)令中華人民共和國(guó)國(guó)土資源部重新作出行政復(fù)議決定。
一、二審案件受理費(fèi)共計(jì)100元，由被申請(qǐng)人中華人民共和國(guó)國(guó)土資源部負(fù)擔(dān)。
最高人民法院行政判決書
（2018）最高法行再6號(hào)
再審申請(qǐng)人（一審原告、二審上訴人）：郴州飯壟堆礦業(yè)有限公司。住所地：湖南省郴州市蘇仙區(qū)白露塘鎮(zhèn)柿竹園村三組。
法定代表人：田小寶，該公司董事長(zhǎng)。
委托訴訟代理人：李巧勇，湖南大問(wèn)律師事務(wù)所律師。
委托訴訟代理人：劉漢西，湖南弘一律師事務(wù)所律師。
被申請(qǐng)人（一審被告、二審被上訴人）：中華人民共和國(guó)國(guó)土資源部。住所地：北京市西城區(qū)阜內(nèi)大街64號(hào)。
法定代表人：姜大明，該部部長(zhǎng)。
委托訴訟代理人：莫曉輝，該部政策法規(guī)司干部。
委托訴訟代理人：王振華，北京市中倫律師事務(wù)所律師。
被申請(qǐng)人（一審第三人、二審被上訴人）：中信興光礦業(yè)有限公司。住所地：湖南省郴州市蘇仙區(qū)白露塘鎮(zhèn)紅旗嶺。
法定代表人：曹彥富，該公司董事長(zhǎng)。
委托訴訟代理人：韓紅興，北京市三知律師事務(wù)所律師。
再審申請(qǐng)人郴州飯壟堆礦業(yè)有限公司（以下簡(jiǎn)稱飯壟堆公司）訴被申請(qǐng)人中華人民共和國(guó)國(guó)土資源部（以下簡(jiǎn)稱國(guó)土資源部）國(guó)土資源行政復(fù)議決定一案，北京市第一中級(jí)人民法院于2015年7月1日作出（2015）一中行初字第839號(hào)行政判決，駁回飯壟堆公司的訴訟請(qǐng)求。飯壟堆公司不服提起上訴后，北京市高級(jí)人民法院于2016年3月2日作出（2015）高行終字第3209號(hào)行政判決，駁回上訴，維持一審判決。飯壟堆公司仍不服，向本院申請(qǐng)?jiān)賹彙１驹河?017年12月28日作出（2016）最高法行申1002號(hào)行政裁定，提審本案，并依法組成由審判員江必新?lián)螌徟虚L(zhǎng)、審判員黃永維、審判員耿寶建參加的合議庭，對(duì)本案進(jìn)行了審理，現(xiàn)已審理終結(jié)。
國(guó)土資源部國(guó)土資復(fù)議〔2014〕455號(hào)行政復(fù)議決定（以下簡(jiǎn)稱被訴復(fù)議決定）主要內(nèi)容如下：
第一，湖南省國(guó)土資源廳（以下簡(jiǎn)稱湖南省國(guó)土廳）授權(quán)郴州市國(guó)土資源局（以下簡(jiǎn)稱郴州市國(guó)土局）頒發(fā)本案采礦許可證不符合有關(guān)規(guī)定。按照《礦產(chǎn)資源開采登記管理辦法》、原中華人民共和國(guó)地質(zhì)礦產(chǎn)部《關(guān)于授權(quán)頒發(fā)勘查許可證采礦許可證的規(guī)定》（地發(fā)〔1998〕48號(hào)，以下簡(jiǎn)稱地發(fā)〔1998〕48號(hào)文件）以及國(guó)土資源部《關(guān)于規(guī)范勘查許可證采礦許可證權(quán)限有關(guān)問(wèn)題的通知》（國(guó)土資發(fā)〔2005〕200號(hào)，以下簡(jiǎn)稱國(guó)土資發(fā)〔2005〕200號(hào)文件）的規(guī)定，本案涉及的小規(guī)模鉛、鋅、銀等礦種由國(guó)務(wù)院地質(zhì)礦產(chǎn)主管部門授權(quán)省級(jí)國(guó)土資源部門審批發(fā)證，并且不得再行授權(quán)。湖南省國(guó)土廳根據(jù)原湖南省地質(zhì)礦產(chǎn)廳《關(guān)于委托審批登記頒發(fā)采礦許可證的通知》（湘地行發(fā)〔1998〕6號(hào)，以下簡(jiǎn)稱湘地行發(fā)〔1998〕6號(hào)文件）規(guī)定，將小規(guī)模鉛、鋅、銀等礦種的審批發(fā)證權(quán)限下放至市級(jí)國(guó)土資源部門。本案中2006年4310000610044號(hào)《采礦許可證》（以下簡(jiǎn)稱2006年《采礦許可證》）由郴州市國(guó)土局頒發(fā)，湖南省國(guó)土廳認(rèn)可該發(fā)證行為。湘地行發(fā)〔1998〕6號(hào)文件和湖南省國(guó)土廳的該授權(quán)行為與上述文件規(guī)定不符。第二，本案采礦許可證不符合采礦權(quán)審批發(fā)證的有關(guān)規(guī)定。根據(jù)有關(guān)地質(zhì)資料，本案紅旗嶺礦、飯壟堆礦等存在礦權(quán)范圍垂直投影重疊，盡管在立體空間上采礦權(quán)沒有重疊與交叉，但垂直投影重疊已經(jīng)實(shí)質(zhì)構(gòu)成了礦產(chǎn)資源管理中的礦業(yè)權(quán)重疊。根據(jù)《國(guó)務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)國(guó)土資源部〈關(guān)于進(jìn)一步治理整頓礦產(chǎn)資源管理秩序的意見〉的通知》（國(guó)辦發(fā)〔2001〕85號(hào)，以下簡(jiǎn)稱〔2001〕85號(hào)文件）第二條“一個(gè)礦山原則上只能審批一個(gè)采礦主體。不能違法重疊和交叉設(shè)置探礦權(quán)、采礦權(quán)”的規(guī)定，湖南省國(guó)土廳在2006年3月24日授權(quán)郴州市國(guó)土局向飯壟堆公司頒發(fā)2006年《采礦許可證》時(shí)，中信興光礦業(yè)有限公司（以下簡(jiǎn)稱中信興光公司）的采礦權(quán)已經(jīng)合法存在，湖南省國(guó)土廳該發(fā)證行為違反了有關(guān)礦業(yè)權(quán)重疊與交叉的禁止性規(guī)定。決定：根據(jù)上述事實(shí)和理由，依據(jù)《中華人民共和國(guó)行政復(fù)議法》（以下簡(jiǎn)稱《行政復(fù)議法》）第二十八條第一款第三項(xiàng)規(guī)定，撤銷湖南省國(guó)土廳向飯壟堆公司頒發(fā)的C4300002010123230090905號(hào)《采礦許可證》（以下簡(jiǎn)稱2011年《采礦許可證》）。
北京市第一中級(jí)人民法院審理查明以下事實(shí)：
2006年1月16日，湖南省國(guó)土廳向郴州市興光礦業(yè)有限公司頒發(fā)4300000620008號(hào)《采礦許可證》，礦山名稱為“郴州市興光礦業(yè)有限公司紅旗嶺礦”，開采礦種為“錫礦、鎢、砷”，有效期限為2006年1月至2010年1月。紅旗嶺礦原為國(guó)有企業(yè)郴州市橋口鉛鋅礦紅旗嶺礦區(qū)。2005年該國(guó)有企業(yè)改制，通過(guò)招拍掛處置礦業(yè)權(quán)，郴州市興光礦業(yè)有限公司競(jìng)得該采礦權(quán)。2009年，礦山與中信集團(tuán)合作，成立中信興光公司作為經(jīng)營(yíng)主體，并于2010年在湖南省國(guó)土廳辦理轉(zhuǎn)讓和變更（延續(xù)）登記手續(xù)，采礦權(quán)人變更為中信興光公司。由于錫礦儲(chǔ)量達(dá)到中型以上，2010年11月和2011年10月，中信興光公司在國(guó)土資源部辦理了采礦許可延續(xù)登記手續(xù)，證號(hào)為C4300002010013210053832。經(jīng)延續(xù)，該采礦證的有效期為2011年10月7日至2012年10月7日，發(fā)證日期為2011年12月26日。同時(shí)，國(guó)土資源部在該采礦許可證上標(biāo)注：“請(qǐng)?jiān)诒咀C有效期內(nèi)解決重疊問(wèn)題，重疊問(wèn)題解決后，再申請(qǐng)辦理延續(xù)登記。否則不再予以延續(xù)。”
2006年3月24日，郴州市國(guó)土局頒發(fā)2006年《采礦許可證》，采礦權(quán)人為“蘇仙區(qū)飯壟堆北段有色金屬礦”，礦山名稱為“蘇仙區(qū)飯壟堆北段有色金屬礦”，開采礦種為“鉛礦、鋅、銀”，有效期限為2006年3月至2011年3月。2010年12月，郴州市國(guó)土局進(jìn)行換證，證號(hào)變更為C4300002010123230090905。2011年該證到期后，由湖南省國(guó)土廳辦理采礦權(quán)延續(xù)登記手續(xù)，并將開采礦種變更為“錫礦、鉛、鋅，綜合回收鎢、銀、銅”。同時(shí)，由于原礦山企業(yè)不具備法人資格，礦山重新登記成立了飯壟堆公司作為新的采礦權(quán)人，并辦理了變更登記手續(xù)，證號(hào)不變，即2011年《采礦許可證》。經(jīng)延續(xù)和變更登記，該采礦許可證的有效期限為2011年9月1日至2014年9月1日。
據(jù)地質(zhì)資料和礦山儲(chǔ)量核實(shí)，紅旗嶺礦與飯壟堆礦存在礦區(qū)垂直投影重疊。2010年起，為了確保礦山安全生產(chǎn)，郴州市人民政府和郴州市蘇仙區(qū)人民政府將紅旗嶺礦區(qū)列為重點(diǎn)整合礦區(qū)，擬通過(guò)資源整合徹底解決礦區(qū)礦山設(shè)置過(guò)密及部分礦區(qū)范圍垂直投影重疊等問(wèn)題。2011年5月16日，飯壟堆公司與中信興光公司簽訂承諾書，雙方承諾在采礦生產(chǎn)過(guò)程中保證做到合法開采、安全生產(chǎn)，不超深越界。
因在采礦許可證有效期內(nèi)無(wú)法解決重疊問(wèn)題，中信興光公司于2012年11月向國(guó)土資源部提出行政復(fù)議申請(qǐng)，以湖南省國(guó)土廳授權(quán)郴州市國(guó)土局向飯壟堆公司頒發(fā)《采礦許可證》違法、湖南省國(guó)土廳在該公司礦業(yè)權(quán)坐標(biāo)范圍內(nèi)重疊、交叉向飯壟堆公司設(shè)置采礦權(quán)侵權(quán)、湖南省國(guó)土廳授權(quán)郴州市國(guó)土局向飯壟堆公司頒發(fā)《采礦許可證》違反法定程序等為由，請(qǐng)求：撤銷湖南省國(guó)土廳（授權(quán)郴州市國(guó)土局）于2006年向飯壟堆公司頒發(fā)、于2011年又經(jīng)湖南省國(guó)土廳延續(xù)的2011年《采礦許可證》的具體行政行為。2012年12月12日，國(guó)土資源部決定受理中信興光公司提出的復(fù)議申請(qǐng)，并通知飯壟堆公司參加行政復(fù)議。因認(rèn)為需要進(jìn)一步查明有關(guān)事實(shí)和依據(jù)，國(guó)土資源部于2013年1月30日中止該案的審理。2014年7月14日，國(guó)土資源部恢復(fù)該案審理，并于同日作出被訴復(fù)議決定。飯壟堆公司不服，提起本案行政訴訟。
北京市第一中級(jí)人民法院一審認(rèn)為：
一、關(guān)于2006年采礦許可是否屬于2011年采礦許可合法性審查要素的問(wèn)題
從權(quán)利來(lái)源來(lái)看，飯壟堆公司最初系通過(guò)掛牌出讓方式取得飯壟堆礦的采礦權(quán)。對(duì)此，郴州市國(guó)土局核發(fā)2006年《采礦許可證》，對(duì)該采礦權(quán)予以登記。2010年12月，郴州市國(guó)土局進(jìn)行換證。2011年該證到期后，由湖南省國(guó)土廳辦理采礦權(quán)延續(xù)和變更手續(xù)，向飯壟堆公司頒發(fā)2011年《采礦許可證》。由此可知，2011年《采礦許可證》系由2006年《采礦許可證》延續(xù)變更而來(lái)。雖然兩者的發(fā)證機(jī)關(guān)、礦種和生產(chǎn)規(guī)模有所區(qū)別，但這無(wú)法否定兩者之間的權(quán)利延續(xù)關(guān)系。從權(quán)利內(nèi)容來(lái)看，前者是后者的基礎(chǔ)，后者是對(duì)前者的延續(xù)。前者在有效期屆滿后，其權(quán)利內(nèi)容會(huì)被后者繼承與吸收。因此，對(duì)湖南省國(guó)土廳向飯壟堆公司頒發(fā)2011年《采礦許可證》的合法性審查應(yīng)當(dāng)包含以下幾個(gè)要素：一是2011年《采礦許可證》記載的采礦權(quán)設(shè)立的合法性；二是采礦權(quán)延續(xù)手續(xù)的合法性；三是采礦權(quán)變更手續(xù)的合法性。其中，第一項(xiàng)要素包含許可實(shí)施機(jī)關(guān)、條件、程序和期限等方面內(nèi)容的審查，這與郴州市國(guó)土局頒發(fā)《采礦許可證》的合法性審查并無(wú)區(qū)別。因此，從結(jié)果上看，郴州市國(guó)土局向飯壟堆公司頒發(fā)2006年《采礦許可證》的合法性,屬于湖南省國(guó)土廳向飯壟堆公司頒發(fā)2011年《采礦許可證》的合法性審查要素。
二、關(guān)于湖南省國(guó)土廳委托郴州市國(guó)土局向飯壟堆公司頒發(fā)《采礦許可證》是否違法的問(wèn)題
根據(jù)《礦產(chǎn)資源開采登記管理辦法》第三條第一款規(guī)定，2011年《采礦許可證》中記載的“錫礦、鉛、鋅，綜合回收鎢、銀、銅”等，屬于國(guó)務(wù)院地質(zhì)礦產(chǎn)主管部門審批發(fā)證礦種。同時(shí)，根據(jù)該辦法第三條第三款第二項(xiàng)、地發(fā)〔1998〕48號(hào)文件第二條、國(guó)土資發(fā)〔2005〕200號(hào)文件第十條、第十一條、第十七條等規(guī)定，2011年《采礦許可證》所涉及的礦種屬于國(guó)土資源部授權(quán)省國(guó)土資源廳審批發(fā)證的范圍，而省國(guó)土資源廳不得再行授權(quán)。本案中，湖南省國(guó)土廳委托郴州市國(guó)土局為飯壟堆公司頒發(fā)采礦許可證違反了上述禁止性規(guī)定，該頒證行為違法，作為郴州市國(guó)土局所頒發(fā)的采礦許可證的延續(xù)，2011年《采礦許可證》亦存在上述違法問(wèn)題。
三、關(guān)于飯壟堆公司與中信興光公司的采礦權(quán)是否存在重疊，是否足以導(dǎo)致涉案采礦許可證被撤銷的問(wèn)題
飯壟堆公司與中信興光公司的采礦權(quán)礦區(qū)范圍在空間上相互獨(dú)立，但存在垂直投影重疊之情形。對(duì)此，〔2001〕85號(hào)文件第二條第一項(xiàng)規(guī)定，對(duì)未按照法定程序和權(quán)限頒發(fā)的勘查許可證、采礦許可證，向不符合法定條件的申請(qǐng)者頒發(fā)的勘查許可證、采礦許可證，違法設(shè)置的相互重疊或交叉的勘查許可證、采礦許可證，都要依法抓緊進(jìn)行糾正。該吊銷的要依法吊銷，該注銷的要堅(jiān)決注銷，該協(xié)調(diào)處理的要妥善處理。第二條第四項(xiàng)規(guī)定，一個(gè)礦山原則上只能審批一個(gè)采礦主體。不能違法重疊和交叉設(shè)置探礦權(quán)、采礦權(quán)。由上可知，飯壟堆公司與中信興光公司的采礦權(quán)存在礦區(qū)范圍垂直投影重疊的問(wèn)題，不符合上述規(guī)定的要求，應(yīng)當(dāng)依法予以糾正。且從權(quán)利產(chǎn)生的時(shí)間而言，飯壟堆公司的采礦權(quán)系出讓取得，并于2006年3月24日由郴州市國(guó)土局頒證；而中信興光公司的采礦權(quán)系轉(zhuǎn)讓取得，并于2006年1月16日由湖南省國(guó)土廳頒證。中信興光公司的采礦權(quán)取得在先，屬于在先權(quán)利。當(dāng)飯壟堆公司取得的采礦權(quán)與中信興光公司的在先采礦權(quán)發(fā)生沖突時(shí)，國(guó)土資源部依據(jù)上述規(guī)定撤銷飯壟堆公司的采礦權(quán)并無(wú)不當(dāng)。
四、關(guān)于中信興光公司申請(qǐng)行政復(fù)議是否超過(guò)法定期限、是否符合行政復(fù)議受理?xiàng)l件的問(wèn)題
《行政復(fù)議法》第九條規(guī)定：“公民、法人或者其他組織認(rèn)為具體行政行為侵犯其合法權(quán)益的，可以自知道該具體行政行為之日起六十日內(nèi)提出行政復(fù)議申請(qǐng)；但是法律規(guī)定的申請(qǐng)期限超過(guò)六十日的除外。因不可抗力或者其他正當(dāng)理由耽誤法定申請(qǐng)期限的，申請(qǐng)期限自障礙消除之日起繼續(xù)計(jì)算。”從本案證據(jù)來(lái)看，中信興光公司申請(qǐng)復(fù)議時(shí)已經(jīng)超出六十日的復(fù)議期限。但鑒于中信興光公司一直在積極主張權(quán)利，一方面向湖南省國(guó)土廳反映礦區(qū)重疊問(wèn)題，要求予以解決，當(dāng)?shù)卣皣?guó)土部門也確實(shí)在進(jìn)行協(xié)調(diào)。另一方面，國(guó)土資源部在為中信興光公司辦理采礦許可證延續(xù)時(shí)明確指出，需在有效期內(nèi)解決重疊問(wèn)題，否則不再予以延續(xù)。中信興光公司出于對(duì)當(dāng)?shù)卣皣?guó)土部門的信任，一直等待其協(xié)調(diào)解決問(wèn)題。因在有效期內(nèi)無(wú)法協(xié)調(diào)解決，中信興光公司無(wú)法辦理延續(xù)手續(xù)的情況下，其在合理期限內(nèi)提出復(fù)議申請(qǐng)，并不存在怠于行使權(quán)利之情形，應(yīng)當(dāng)認(rèn)為其具有正當(dāng)理由，國(guó)土資源部受理其提出的行政復(fù)議申請(qǐng)并無(wú)不當(dāng)。
因此，北京市第一中級(jí)人民法院依照《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》第六十九條之規(guī)定，判決駁回飯壟堆公司的訴訟請(qǐng)求。飯壟堆公司不服一審判決，向北京市高級(jí)人民法院提起上訴。
北京市高級(jí)人民法院二審審理查明的事實(shí)與一審審理查明的事實(shí)基本一致。
北京市高級(jí)人民法院二審認(rèn)為：
一、關(guān)于行政復(fù)議審查對(duì)象確定的問(wèn)題
根據(jù)《中華人民共和國(guó)行政許可法》（以下簡(jiǎn)稱《行政許可法》）的相關(guān)規(guī)定，行政許可的行為樣態(tài)包括行政機(jī)關(guān)對(duì)行政許可的準(zhǔn)予、變更、延續(xù)、撤回、注銷和撤銷等，這些行為樣態(tài)相對(duì)獨(dú)立，均可以成為行政復(fù)議的審查對(duì)象。本案中，中信興光公司申請(qǐng)行政復(fù)議的對(duì)象為“湖南省國(guó)土廳（授權(quán)郴州市國(guó)土局）于2006年向飯壟堆公司頒發(fā)、于2011年又經(jīng)湖南省國(guó)土廳延續(xù)的2011年《采礦許可證》的具體行政行為”，國(guó)土資源部在被訴復(fù)議決定中將中信興光公司的復(fù)議請(qǐng)求歸納為“請(qǐng)求撤銷湖南省國(guó)土廳向飯壟堆公司頒發(fā)2011年《采礦許可證》的行為”，其作出被訴復(fù)議決定的結(jié)果是“撤銷湖南省國(guó)土廳向飯壟堆公司頒發(fā)的2011年《采礦許可證》”。因此，本案中被復(fù)議審查的對(duì)象應(yīng)為湖南省國(guó)土廳向飯壟堆公司頒發(fā)2011年《采礦許可證》的行為，從而亦將國(guó)土資源部對(duì)上述行政許可進(jìn)行行政復(fù)議的行為，作為本案行政審判審理對(duì)象。
二、關(guān)于行政復(fù)議申請(qǐng)期限認(rèn)定的問(wèn)題
根據(jù)《行政復(fù)議法》第九條、《中華人民共和國(guó)行政復(fù)議法實(shí)施條例》（以下簡(jiǎn)稱《復(fù)議法實(shí)施條例》）第十七條規(guī)定，本案中，湖南省國(guó)土廳頒發(fā)2011年《采礦許可證》的行為對(duì)中信興光公司的權(quán)利、義務(wù)可能產(chǎn)生不利影響，但湖南省國(guó)土廳并未舉證證明其已告知中信興光公司申請(qǐng)行政復(fù)議的權(quán)利、行政復(fù)議機(jī)關(guān)和行政復(fù)議申請(qǐng)期限。由于《行政復(fù)議法》和《復(fù)議法實(shí)施條例》并未明確行政機(jī)關(guān)未履行《復(fù)議法實(shí)施條例》第十七條所規(guī)定的告知義務(wù)情況下行政復(fù)議申請(qǐng)期限如何計(jì)算，鑒于行政復(fù)議在權(quán)利救濟(jì)方面的準(zhǔn)司法性質(zhì)，可以參照當(dāng)時(shí)有效的《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國(guó)行政訴訟法〉若干問(wèn)題的解釋》第四十一條第一款的規(guī)定，將此種情況下申請(qǐng)復(fù)議的期限計(jì)算問(wèn)題解釋為：從相對(duì)人知道或者應(yīng)當(dāng)知道復(fù)議權(quán)利或者復(fù)議期限之日起計(jì)算，但從知道或者應(yīng)當(dāng)知道具體行政行為內(nèi)容之日起最長(zhǎng)不得超過(guò)適當(dāng)?shù)钠谙蕖＞捅景付裕鲜?guó)土廳為飯壟堆公司頒發(fā)2011年《采礦許可證》的日期為2011年9月1日，國(guó)土資源部在向中信興光公司頒發(fā)的《采礦許可證》上標(biāo)注“請(qǐng)?jiān)诒咀C有效期內(nèi)解決重疊問(wèn)題”的日期為2011年12月26日，2012年中信興光公司多次向湖南省國(guó)土廳提出撤銷重疊采礦權(quán)的申請(qǐng)。且在此期間相關(guān)政府部門組織各方進(jìn)行整頓整合。因此，中信興光公司于2012年11月對(duì)2011年《采礦許可證》申請(qǐng)行政復(fù)議，應(yīng)認(rèn)定未超過(guò)適當(dāng)期限，故國(guó)土資源部受理中信興光公司的行政復(fù)議申請(qǐng)并無(wú)不當(dāng)。
三、關(guān)于2006年《采礦許可證》是否存在重大明顯違法的問(wèn)題
結(jié)合《最高人民法院關(guān)于審理行政許可案件若干問(wèn)題的規(guī)定》第七條規(guī)定，行政復(fù)議機(jī)關(guān)在對(duì)行政行為進(jìn)行復(fù)議審查時(shí)，發(fā)現(xiàn)作為被審查行政行為基礎(chǔ)的其他行政決定存在明顯缺乏事實(shí)根據(jù)、明顯缺乏法律依據(jù)、超越職權(quán)或者其他重大明顯違法情形的，可以據(jù)此對(duì)被申請(qǐng)審查的行政行為作出相應(yīng)處理。本案中，湖南省國(guó)土廳頒發(fā)的2011年《采礦許可證》，屬于對(duì)郴州市國(guó)土局頒發(fā)的2006年《采礦許可證》的變更、延續(xù)。相對(duì)于2011年采礦許可而言，2006年采礦許可處于基礎(chǔ)行政決定的法律地位。國(guó)土資源部在對(duì)2011年采礦許可進(jìn)行復(fù)議審查時(shí)，發(fā)現(xiàn)2006年采礦許可存在重大明顯違法情形，可以對(duì)2011年采礦許可進(jìn)行相應(yīng)處理。本案國(guó)土資源部撤銷2011年采礦許可的理由分別為湖南省國(guó)土廳授權(quán)郴州市國(guó)土局作出采礦許可違法，以及郴州市國(guó)土局作出采礦許可違反有關(guān)礦業(yè)權(quán)重疊與交叉的禁止性規(guī)定。對(duì)此，分別作出認(rèn)定：
（一）湖南省國(guó)土廳委托郴州市國(guó)土局作出采礦許可是否屬于重大明顯違法
根據(jù)《中華人民共和國(guó)礦產(chǎn)資源法》等系列規(guī)定，本案中對(duì)于飯壟堆公司的采礦許可應(yīng)由湖南省國(guó)土廳作出，且國(guó)務(wù)院地質(zhì)礦產(chǎn)主管部門明確要求不得再行授權(quán)。《行政許可法》第二十四條規(guī)定：“行政機(jī)關(guān)在其法定職權(quán)范圍內(nèi)，依照法律、法規(guī)、規(guī)章的規(guī)定，可以委托其他行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政許可。委托機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)將受委托行政機(jī)關(guān)和受委托實(shí)施行政許可的內(nèi)容予以公告。委托行政機(jī)關(guān)對(duì)受委托行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政許可的行為應(yīng)當(dāng)負(fù)責(zé)監(jiān)督，并對(duì)該行為的后果承擔(dān)法律責(zé)任。受委托行政機(jī)關(guān)在委托范圍內(nèi)，以委托行政機(jī)關(guān)名義實(shí)施行政許可；不得再委托其他組織或者個(gè)人實(shí)施行政許可。”本案中，2006年采礦許可作出時(shí)無(wú)法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定湖南省國(guó)土廳可以委托郴州市國(guó)土局頒發(fā)采礦許可證，原湖南省地質(zhì)礦產(chǎn)廳通過(guò)制發(fā)湘地行發(fā)〔1998〕6號(hào)文件的形式，將頒發(fā)2006年《采礦許可證》的權(quán)限委托郴州市國(guó)土局行使，郴州市國(guó)土局頒發(fā)采礦許可也未以湖南省國(guó)土廳的名義作出。因此，上述委托行為不符合《行政許可法》的規(guī)定。但鑒于2006年《采礦許可證》確系郴州市國(guó)土局受湖南省國(guó)土廳委托向飯壟堆公司頒發(fā)，而湖南省國(guó)土廳本身具有作出采礦許可的主體資格，且其以頒發(fā)2011年《采礦許可證》的行為實(shí)際追認(rèn)了郴州市國(guó)土局頒發(fā)2006年《采礦許可證》的行為。綜合上述情況，本案中湖南省國(guó)土廳委托郴州市國(guó)土局以后者名義頒發(fā)2006年《采礦許可證》并不構(gòu)成重大明顯違法。至于上述委托行為違法問(wèn)題，可通過(guò)其他途徑予以責(zé)任追究。因此，國(guó)土資源部以湖南省國(guó)土廳委托郴州市國(guó)土局頒發(fā)2006年《采礦許可證》違法作為撤銷湖南省國(guó)土廳頒發(fā)2011年《采礦許可證》的理由之一，屬于不當(dāng)。
（二）郴州市國(guó)土局違反垂直投影重疊禁止性規(guī)定頒發(fā)《采礦許可證》是否屬于重大明顯違法
根據(jù)國(guó)土資源部提交的《紅旗嶺礦區(qū)礦權(quán)設(shè)置平面位置關(guān)系圖》《紅旗嶺礦區(qū)礦權(quán)設(shè)置剖面位置關(guān)系圖》，以及飯壟堆公司在行政復(fù)議程序中提交的《行政復(fù)議答辯書》等材料，可以認(rèn)定本案存在垂直投影部分重疊的情況，被訴復(fù)議決定認(rèn)定重疊的事實(shí)清楚。
根據(jù)《中華人民共和國(guó)礦產(chǎn)資源法實(shí)施細(xì)則》第五條、《礦產(chǎn)資源開采登記管理辦法》第五條第一款、第三十二條第一款規(guī)定，申請(qǐng)采礦許可所指向的礦區(qū)范圍，應(yīng)是指立體空間區(qū)域。但對(duì)于礦區(qū)范圍之間能否存在垂直投影重疊，2006年《采礦許可證》頒發(fā)時(shí)的相關(guān)法律、法規(guī)、規(guī)章未予規(guī)定。
根據(jù)〔2001〕85號(hào)文件第二條規(guī)定，違法設(shè)置的相互重疊或交叉的采礦許可證，都要依法抓緊進(jìn)行糾正。該吊銷的要依法吊銷，該注銷的要堅(jiān)決注銷，該協(xié)調(diào)處理的要妥善處理；一個(gè)礦山原則上只能審批一個(gè)采礦主體。不能違法重疊和交叉設(shè)置采礦權(quán)。上述通知系經(jīng)國(guó)務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)的并由國(guó)務(wù)院地質(zhì)礦產(chǎn)主管部門制發(fā)的規(guī)范性文件，下級(jí)地質(zhì)礦產(chǎn)主管行政機(jī)關(guān)在行政執(zhí)法中應(yīng)予執(zhí)行，其中有關(guān)不能違法設(shè)置相互重疊的采礦權(quán)的規(guī)定不與上位法相抵觸，且具有礦產(chǎn)行政管理的實(shí)際必要性，主管行政機(jī)關(guān)在頒發(fā)采礦許可證時(shí)不應(yīng)違反。本案中，郴州市國(guó)土局在向飯壟堆公司頒發(fā)2006年《采礦許可證》時(shí)，〔2001〕85號(hào)文件已經(jīng)頒布施行，在垂直投影范圍內(nèi)已存在在先采礦權(quán)的情況下，郴州市國(guó)土局頒發(fā)2006年《采礦許可證》的行為違反了該文件中“不能違法重疊設(shè)置采礦權(quán)”的相關(guān)規(guī)定。故本案應(yīng)參照上述規(guī)范性文件的規(guī)定，認(rèn)定郴州市國(guó)土局頒發(fā)2006年《采礦許可證》存在重大明顯違法。國(guó)土資源部以此作為理由之一撤銷2011年采礦許可行為，適用法律正確。
四、關(guān)于湖南省國(guó)土廳頒發(fā)2011年《采礦許可證》是否存在違法的問(wèn)題
2011年1月20日，國(guó)土資源部制發(fā)的《關(guān)于進(jìn)一步完善采礦權(quán)登記管理有關(guān)問(wèn)題的通知》（國(guó)土資發(fā)〔2011〕14號(hào)，以下簡(jiǎn)稱〔2011〕14號(hào)文件）第十四條明確規(guī)定：“除同屬一個(gè)礦業(yè)權(quán)人的情形外，礦業(yè)權(quán)在垂直投影范圍內(nèi)原則上不得重疊。涉及和石油、天然氣等特定礦種的礦業(yè)權(quán)重疊的，應(yīng)當(dāng)簽署互不影響，確保安全生產(chǎn)的協(xié)議后，辦理采礦許可證。”本案中，湖南省國(guó)土廳頒發(fā)2011年《采礦許可證》的日期為2011年9月1日，應(yīng)適用上述〔2001〕85號(hào)文件和〔2011〕14號(hào)文件有關(guān)采礦權(quán)垂直投影重疊禁止性規(guī)定。但在存在垂直投影重疊的情況下，湖南省國(guó)土廳仍通過(guò)頒發(fā)2011年《采礦許可證》的形式將2006年《采礦許可證》予以延續(xù)和變更，違反了上述規(guī)范性文件的規(guī)定。需要指出的是，國(guó)土資源部并未將湖南省國(guó)土廳頒發(fā)2011年《采礦許可證》存在此項(xiàng)違法情形，在被訴復(fù)議決定中直接而明顯地予以體現(xiàn)，屬于適用法律不全面的情況，應(yīng)予指正。
五、關(guān)于被訴復(fù)議決定引用法律條文是否具體的問(wèn)題
行政機(jī)關(guān)作出行政行為有對(duì)應(yīng)法律條文可以援引的，應(yīng)當(dāng)寫明法律依據(jù)及具體條款。本案中，被訴復(fù)議決定系適用《行政復(fù)議法》第二十八條第一款第三項(xiàng)，該項(xiàng)包括“1.主要事實(shí)不清、證據(jù)不足的；2.適用依據(jù)錯(cuò)誤的；3.違反法定程序的；4.超越或者濫用職權(quán)的；5.具體行政行為明顯不當(dāng)?shù)摹钡?目，但國(guó)土資源部并未在被訴復(fù)議決定中引用具體的目，存在引用法律條文不具體的情況，對(duì)此應(yīng)予指出，國(guó)土資源部應(yīng)在以后的行政執(zhí)法中避免出現(xiàn)上述情況。
另，在接到中信興光公司的行政復(fù)議申請(qǐng)后，國(guó)土資源部履行了受理、通知、調(diào)查取證、中止、作出決定等法定步驟，履行行政復(fù)議程序并無(wú)不當(dāng)。
因此，北京市高級(jí)人民法院認(rèn)為國(guó)土資源部撤銷湖南省國(guó)土廳向飯壟堆公司頒發(fā)2011年《采礦許可證》的主要理由成立，主要法律依據(jù)充分，遂依照《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》第八十九條第一款第一項(xiàng)之規(guī)定，判決駁回上訴，維持一審判決。
再審申請(qǐng)人飯壟堆公司在法定期限內(nèi)向本院申請(qǐng)?jiān)賹彛?qǐng)求：1.撤銷一、二審法院判決；2.撤銷被訴復(fù)議決定；3.判令國(guó)土資源部依法重新作出行政復(fù)議決定；4.判令由國(guó)土資源部承擔(dān)一、二審訴訟費(fèi)用。主要理由為：1.一、二審法院判決認(rèn)定事實(shí)不清，主要證據(jù)不足。一、二審法院對(duì)審查對(duì)象認(rèn)定嚴(yán)重錯(cuò)誤，二審法院表面認(rèn)定被復(fù)議審查對(duì)象應(yīng)為湖南省國(guó)土廳向飯壟堆公司頒發(fā)2011年《采礦許可證》的行為，實(shí)際上仍然以郴州市國(guó)土局頒發(fā)2006年《采礦許可證》為基礎(chǔ)進(jìn)行合法性審查。一、二審法院在沒有明確依據(jù)的情形下，僅依據(jù)礦區(qū)范圍存在垂直投影重疊的事實(shí)就認(rèn)定存在違法重疊，明顯證據(jù)不足。〔2001〕85號(hào)文件與〔2011〕14號(hào)文件的相關(guān)規(guī)定均屬于原則性規(guī)定，對(duì)違法重疊的認(rèn)定，規(guī)范性文件本身規(guī)定不明確，沒有當(dāng)然的法律效力。相關(guān)規(guī)定既為原則性規(guī)定，即是屬于自由裁量的范疇，湖南省國(guó)土廳作為發(fā)證機(jī)關(guān)享有自由裁量權(quán)，其基于自由裁量權(quán)而做出的發(fā)證行為及后來(lái)一系列的協(xié)調(diào)行為，并不存在違反法律規(guī)定的情形。被訴復(fù)議決定對(duì)飯壟堆公司和中信興光公司的采礦權(quán)構(gòu)成垂直投影重疊的事實(shí)、程度、影響等未進(jìn)行認(rèn)定，沒有進(jìn)行任何分析。2.一、二審法院判決違反法定程序、適用法律錯(cuò)誤。一、二審法院超越權(quán)限違法裁判，將本應(yīng)由國(guó)土資源部在行政復(fù)議中作出的決定直接在判決中作出，違反法律規(guī)定，將中信興光公司自主選擇放棄申請(qǐng)復(fù)議的行為視為超過(guò)復(fù)議申請(qǐng)期限的正當(dāng)理由，屬適用法律錯(cuò)誤。3.一、二審法院違反客觀公正原則，影響公正審判。二審法院在明知被訴復(fù)議決定引用法律不全面的情況下，不僅仍然認(rèn)定被訴復(fù)議決定合法，還在判決書中提到“國(guó)土資源部……存在引用法律條文不具體的情況，對(duì)此本院應(yīng)予指出，國(guó)土資源部應(yīng)在以后的行政執(zhí)法中避免出現(xiàn)上述情況”等內(nèi)容，明顯偏向國(guó)土資源部。4.被訴復(fù)議決定無(wú)視行政相對(duì)人的信賴?yán)妫瑖?yán)重?fù)p害了再審申請(qǐng)人的合法權(quán)益。
被申請(qǐng)人國(guó)土資源部向本院提出意見，請(qǐng)求駁回飯壟堆公司的再審申請(qǐng)。主要理由為：1.郴州市國(guó)土局2006年許可行為違反有關(guān)礦產(chǎn)資源頒證權(quán)限的相關(guān)規(guī)定，屬越權(quán)執(zhí)法行為。2.郴州市國(guó)土局2006年許可行為、湖南省國(guó)土廳2011年許可行為，均違反了垂直投影重疊的禁止性規(guī)定，屬重大明顯違法的行政行為，依法應(yīng)予撤銷。3.中信興光公司申請(qǐng)行政復(fù)議沒有超過(guò)法定期限，湖南省國(guó)土廳于2011年9月1日作出行政許可行為，中信興光公司于2012年11月申請(qǐng)行政復(fù)議，且中信興光公司在行政許可作出后，曾多次提出要求撤銷重疊的采礦權(quán)申請(qǐng)，相關(guān)政府部門也組織多方進(jìn)行整合協(xié)調(diào)，因而中信興光公司不存在怠于行使復(fù)議申請(qǐng)權(quán)的情形。
被申請(qǐng)人中信興光公司向本院提出意見，請(qǐng)求駁回飯壟堆公司的再審申請(qǐng)。主要理由為：1.被訴復(fù)議決定及一、二審法院判決認(rèn)定事實(shí)清楚、證據(jù)確實(shí)充分、審查對(duì)象正確。作為涉案采礦許可證取得基礎(chǔ)的拍賣行為違法，采礦權(quán)設(shè)置違法重疊，拍賣標(biāo)的依法不具有可處分性。違法重疊，既包括立體空間重疊，也包括垂直投影重疊，采礦權(quán)重疊將明顯對(duì)礦山生產(chǎn)安全造成隱患。郴州市國(guó)土局2006年許可行為不僅程序違法，而且實(shí)體違法，但鑒于該行為已被湖南省國(guó)土廳2011年行政許可行為所替代，可以不予撤銷。湖南省國(guó)土廳2011年行政許可是對(duì)郴州市國(guó)土局2006年行政許可的延續(xù)和變更，其沒有糾正違法重疊設(shè)置的采礦權(quán)，同樣構(gòu)成違法，依法應(yīng)予撤銷。2.中信興光公司申請(qǐng)行政復(fù)議沒有超過(guò)法定期限，符合法定申請(qǐng)條件，國(guó)土資源部受理中信興光公司的行政復(fù)議申請(qǐng)符合法律規(guī)定。
本院對(duì)一、二審法院審理查明的事實(shí)依法予以確認(rèn)。
本院另查明：2016年10月26日，郴州市人民政府給國(guó)土資源部《關(guān)于支持郴州市蘇仙區(qū)紅旗嶺礦區(qū)資源整合工作的請(qǐng)示》（郴政〔2016〕71號(hào)）載明：“90年代中后期，郴州市蘇仙區(qū)紅旗嶺等礦區(qū)因鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村多頭發(fā)包，多頭管理，亂采亂挖嚴(yán)重，非法礦點(diǎn)達(dá)255個(gè)。2001年起，蘇仙區(qū)政府開展了紅旗嶺等礦區(qū)的礦業(yè)秩序整治工作。截止2003年，有色金屬礦點(diǎn)由原來(lái)的255個(gè)整治保留到56個(gè)，由于這些礦山基本上未辦理采礦登記或延續(xù)登記手續(xù)，未取得合法采礦權(quán)或者合法采礦權(quán)已廢止，引發(fā)多人向中央、省、市有關(guān)部門上訪。為逐步化解歷史遺留問(wèn)題，蘇仙區(qū)政府編制了《郴州市蘇仙區(qū)有色礦遺留問(wèn)題礦山礦產(chǎn)資源開發(fā)利用專項(xiàng)規(guī)劃》，明確紅旗嶺礦屬于國(guó)有礦山企業(yè)予以保留，飯壟堆礦和白沙壟礦雖然與紅旗嶺礦存在部分垂直投影重疊，但有各自獨(dú)立的空間范圍，經(jīng)區(qū)政府組織有關(guān)主管部門及紅旗嶺礦等協(xié)調(diào)，同意將這2個(gè)礦山作為新設(shè)采礦權(quán)公開掛牌出讓。該專項(xiàng)規(guī)劃于2005年11月獲湖南省國(guó)土廳批復(fù)（湘國(guó)土資辦函〔2005〕138號(hào)）。”
本院組織各方當(dāng)事人勘驗(yàn)現(xiàn)場(chǎng)后還查明：根據(jù)相關(guān)政府部門要求，飯壟堆公司和中信興光公司的涉案礦區(qū)至今仍處于停止生產(chǎn)狀態(tài)。
本院審理期間，曾多次組織各方當(dāng)事人并邀請(qǐng)湖南省國(guó)土廳、郴州市人民政府、前期曾經(jīng)簽訂整合并購(gòu)協(xié)議的相關(guān)公司參與協(xié)調(diào)整合事宜，但因故協(xié)調(diào)未果。
本院認(rèn)為：本案審查的標(biāo)的是被訴行政復(fù)議決定是否合法。結(jié)合被訴復(fù)議決定、一、二審法院判決以及各方當(dāng)事人在再審期間的訴辯意見，本院對(duì)被訴復(fù)議決定是否合法、一、二審法院判決是否正確，從以下五個(gè)方面分述之：
一、關(guān)于國(guó)土資源部受理中信興光公司行政復(fù)議申請(qǐng)是否合法的問(wèn)題
國(guó)家對(duì)礦產(chǎn)資源的開采利用實(shí)行許可證制度，并實(shí)行采礦權(quán)有償取得的礦產(chǎn)資源產(chǎn)權(quán)制度。根據(jù)《礦產(chǎn)資源開采登記管理辦法》第六條、第十三條之規(guī)定，通常情況下，采礦權(quán)的設(shè)立和取得，是行政機(jī)關(guān)與相對(duì)人多階段、多步驟多個(gè)行為共同作用的結(jié)果：地質(zhì)礦產(chǎn)行政主管部門確定采礦權(quán)類型與礦區(qū)范圍，發(fā)布招標(biāo)公告并根據(jù)擇優(yōu)原則確定中標(biāo)人，中標(biāo)人繳納采礦權(quán)出讓費(fèi)用并簽訂出讓合同，中標(biāo)人取得相關(guān)行政機(jī)關(guān)的相關(guān)聯(lián)行政許可，并取得相應(yīng)年限的采礦許可證。其中，采礦許可證是地質(zhì)礦產(chǎn)行政主管部門代表國(guó)家向采礦權(quán)申請(qǐng)人頒發(fā)的、授予采礦權(quán)申請(qǐng)人行使開采礦產(chǎn)資源權(quán)利的法律憑證，但并非唯一法律文件。采礦權(quán)人開采礦產(chǎn)資源權(quán)利的取得，雖以有權(quán)機(jī)關(guān)頒發(fā)采礦許可證為標(biāo)志，但采礦權(quán)出讓合同依法生效后即使未取得采礦許可證，也僅表明受讓人暫時(shí)無(wú)權(quán)進(jìn)行開采作業(yè)，除此之外的其他占有性權(quán)利仍應(yīng)依法予以保障。同樣，采礦許可證規(guī)定的期限屆滿，僅僅表明采礦權(quán)人在未經(jīng)延續(xù)前不得繼續(xù)開采相應(yīng)礦產(chǎn)資源，采礦權(quán)人其他依法可以獨(dú)立行使的權(quán)利仍然有效。《礦產(chǎn)資源開采登記管理辦法》第七條第二款規(guī)定：“采礦權(quán)人逾期不辦理延續(xù)登記手續(xù)的，采礦許可證自行廢止。”該條規(guī)定的“自行廢止”，不能理解為所有礦產(chǎn)資源產(chǎn)權(quán)權(quán)益一并喪失。而且，本案中信興光公司在采礦許可證到期之前已經(jīng)提出延續(xù)登記手續(xù)，僅僅是因?yàn)橹丿B問(wèn)題未解決，采礦許可證暫未得到延續(xù)，并不具備采礦許可證自行廢止的條件，也不影響其基于采礦權(quán)出讓合同等已經(jīng)取得的礦產(chǎn)資源權(quán)利，更不應(yīng)以采礦許可證事后未得到延續(xù)的事實(shí)，來(lái)否定其與在先的采礦許可行為的利害關(guān)系。因此，雖然中信興光公司采礦許可證在2012年10月7日期限屆滿后未得到延續(xù)，但基于中信興光公司已經(jīng)取得的礦產(chǎn)資源等權(quán)益，其與湖南省國(guó)土廳2011年的許可行為，仍具有法律上的利害關(guān)系，有權(quán)以自己的名義申請(qǐng)行政復(fù)議。由于飯壟堆公司、中信興光公司雙方客觀存在采礦許可證范圍垂直投影重疊問(wèn)題，國(guó)土資源部、湖南省國(guó)土廳、當(dāng)?shù)卣奥毮懿块T等多次舉行專題協(xié)調(diào)會(huì)推進(jìn)整合事宜；國(guó)土資源部2011年12月26日向中信興光公司頒發(fā)的《采礦許可證》也明確標(biāo)注：“請(qǐng)?jiān)诒咀C有效期內(nèi)解決重疊問(wèn)題，重疊問(wèn)題解決后，再申請(qǐng)辦理延續(xù)登記。否則不再予以延續(xù)。”因此，中信興光公司基于等待當(dāng)?shù)卣蛧?guó)土資源部門推動(dòng)整合等考慮，于2012年11月申請(qǐng)行政復(fù)議，即使存在申請(qǐng)超過(guò)法定期限情形，也應(yīng)當(dāng)認(rèn)為屬于有“正當(dāng)理由”。因此，一、二審法院結(jié)合全案情況，對(duì)國(guó)土資源部依法受理中信興光公司的行政復(fù)議申請(qǐng)予以支持，有法律依據(jù)。
二、關(guān)于2006年行政許可行為違法是否必然影響2011年行政許可行為合法性的問(wèn)題
本院注意到中信興光公司提交的行政復(fù)議申請(qǐng)?jiān)鴮?duì)2006年《采礦許可證》合法性提出質(zhì)疑，但被訴復(fù)議決定并未將該許可行為的合法性直接作為審查標(biāo)的，一、二審法院亦僅將國(guó)土資源部對(duì)頒發(fā)2011年《采礦許可證》復(fù)議的行為作為本案審理對(duì)象。但是，不論是被訴復(fù)議決定還是一、二審法院判決，在對(duì)2011年采礦許可的合法性作出否定性評(píng)價(jià)時(shí)，又均將2006年采礦許可的違法性作為主要理由之一。因此，對(duì)行政復(fù)議決定合法性的審查，仍需全面考慮前后兩次行政許可的合法性問(wèn)題。具體而言，湖南省國(guó)土廳2011年行政許可，系對(duì)郴州市國(guó)土局2006年行政許可的承繼和延續(xù)，因而對(duì)2011年行政許可的合法性審查，也必然會(huì)涉及對(duì)2006年行政許可甚至采礦權(quán)設(shè)立行為、拍賣出讓行為的合法性評(píng)價(jià)。但是，不能認(rèn)為只要2006年行政許可存在合法性問(wèn)題，就必然影響2011年行政許可的合法性；而且對(duì)2006年行政許可合法性的審查與對(duì)2011年行政許可合法性的審查，其審查標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)有所不同。一方面，2006年行政許可已經(jīng)超過(guò)法定申請(qǐng)行政復(fù)議和提起行政訴訟的期限，具有不可爭(zhēng)力。因而，不能認(rèn)為只要2006年行政許可存在違法性問(wèn)題，就必然要對(duì)2011年行政許可的合法性作出否定性評(píng)價(jià)；只有在2006年行政許可存在重大明顯違法或者存在顯而易見的違法且無(wú)法補(bǔ)正的情況下，才可能直接影響到2011年行政許可的合法性。另一方面，不論是行政許可機(jī)關(guān)、行政復(fù)議機(jī)關(guān)還是人民法院，對(duì)首次許可與延續(xù)許可行為合法性的判斷標(biāo)準(zhǔn)與審查重點(diǎn)均應(yīng)有所不同。對(duì)許可期限屆滿的行政許可，許可機(jī)關(guān)在延續(xù)時(shí)，既會(huì)考慮原許可的適法性問(wèn)題，也必然會(huì)考慮法律規(guī)范的變化對(duì)是否延續(xù)的影響，甚至?xí)紤]基于公共利益需要是否能夠延續(xù)的問(wèn)題。但顯然，行政系統(tǒng)作出首次許可、許可延續(xù)以及撤銷許可時(shí)，裁量幅度應(yīng)當(dāng)有所不同。首次許可時(shí)，許可機(jī)關(guān)可以依法裁量不予許可；但是否延續(xù)許可的裁量和判斷，則應(yīng)受首次許可的約束，兼顧信賴?yán)姹Ｗo(hù)問(wèn)題。即使首次許可存在瑕疵或者違法，許可機(jī)關(guān)仍應(yīng)審慎行使不予延續(xù)職權(quán)。同理，行政復(fù)議機(jī)關(guān)或者人民法院對(duì)許可機(jī)關(guān)裁量權(quán)進(jìn)行審查時(shí)，亦應(yīng)秉持謙抑原則，尊重許可機(jī)關(guān)對(duì)自身裁量權(quán)的限縮，除非這種限縮性裁量明顯不合理或者違背了立法目的，亦或構(gòu)成濫用裁量權(quán)。本案中，國(guó)土資源管理部門2006年可以裁量不設(shè)定礦區(qū)范圍垂直投影重疊的采礦權(quán)，也可以不頒發(fā)相應(yīng)的采礦許可證，但其一旦實(shí)施了首次許可，那么在其后的延續(xù)許可，以至行政復(fù)議機(jī)關(guān)、人民法院對(duì)延續(xù)許可合法性進(jìn)行審查時(shí)，則既要考慮首次許可的適法性，也要考慮維持許可是否必然損害公共利益，以及是否有必要的措施防范可能的不利影響并保障被許可人的信賴?yán)娴葐?wèn)題。因此，不能簡(jiǎn)單以首次許可存在適法性問(wèn)題，即否定許可延續(xù)行為的合法性。易言之，在審查許可延續(xù)行為的合法性時(shí)，只有首次許可具有重大明顯違法或者存在顯而易見的違法且無(wú)法補(bǔ)正情形的，復(fù)議機(jī)關(guān)才可以撤銷延續(xù)許可。具體到本案，郴州市國(guó)土局2006年許可行為，系根據(jù)湘地行發(fā)〔1998〕6號(hào)文件進(jìn)行。該通知授權(quán)市級(jí)國(guó)土資源部門以自己名義而非以湖南省國(guó)土廳的名義審批并頒發(fā)采礦許可證，雖違反地發(fā)〔1998〕48號(hào)文件和國(guó)土資發(fā)〔2005〕200號(hào)文件中有關(guān)應(yīng)當(dāng)由省級(jí)國(guó)土資源部門審批發(fā)證并不得再行授權(quán)的規(guī)定，但湖南省國(guó)土廳將審批發(fā)證權(quán)限違法下放至市級(jí)國(guó)土資源部門的法律責(zé)任，不應(yīng)全部由飯壟堆公司承擔(dān)。飯壟堆公司持有的2006年《采礦許可證》，系通過(guò)采礦權(quán)公開掛牌拍賣出讓、簽訂采礦權(quán)出讓合同、繳納采礦權(quán)價(jià)款、辦理相關(guān)行政許可手續(xù)等法定程序依法取得，其合法的礦產(chǎn)資源權(quán)益應(yīng)當(dāng)受到法律保護(hù)。尤為重要的是，郴州市國(guó)土局頒發(fā)的2006年《采礦許可證》于2011年到期后，延續(xù)許可的審批主體已經(jīng)由郴州市國(guó)土局變更為湖南省國(guó)土廳，并由湖南省國(guó)土廳以自己的名義頒發(fā)了2011年《采礦許可證》。因此，2006年許可行為存在的越權(quán)情形，已經(jīng)得到2011年許可行為的治愈，其越權(quán)頒證的后果已經(jīng)消除，并不構(gòu)成違法性繼承問(wèn)題。中信興光公司有關(guān)2011年《采礦許可證》系從2006年《采礦許可證》發(fā)展而來(lái)，2006年頒證越權(quán)違法，2011年頒證亦屬違法的主張，不能成立；被訴復(fù)議決定將此作為撤銷湖南省國(guó)土廳頒發(fā)2011年《采礦許可證》的理由，亦不能成立。二審法院認(rèn)定被訴復(fù)議決定將此作為撤銷2011年采礦許可的理由不當(dāng)，符合法律規(guī)定，本院予以支持。
三、關(guān)于采礦權(quán)礦區(qū)范圍垂直投影能否重疊的問(wèn)題
正如一、二審法院查明，對(duì)于能否重疊問(wèn)題，現(xiàn)行法律、法規(guī)、規(guī)章并無(wú)明確規(guī)定；對(duì)于何為重疊，也缺少明確的認(rèn)定方法和處理程序。一般認(rèn)為，采礦權(quán)礦區(qū)范圍垂直投影重疊，是指兩個(gè)分別處于上、下位置的采礦權(quán)礦區(qū)范圍，雖然不發(fā)生物理交叉，但垂直投影后在平面上形成重疊。由于可供開采的礦產(chǎn)資源分布于地表上下，不同種類礦藏可能在不同深度的垂直空間分層分布，采礦權(quán)礦區(qū)范圍垂直投影重疊也就難以完全避免。國(guó)土資源部復(fù)議決定撤銷2011年《采礦許可證》所援引的最主要的依據(jù)為〔2001〕85號(hào)文件，但該文也僅規(guī)定“一個(gè)礦山原則上只能審批一個(gè)采礦主體。不能違法重疊和交叉設(shè)置探礦權(quán)、采礦權(quán)”。該文件既未對(duì)何為“一個(gè)礦山”予以明確，也未對(duì)何為“重疊”作出界定，更未明確違法重疊設(shè)置礦業(yè)權(quán)的法律責(zé)任。國(guó)土資源部在其后的答辯中雖又補(bǔ)充提供〔2011〕14號(hào)文件作為不得重疊的依據(jù)，但該文件中也僅規(guī)定“除同屬一個(gè)礦業(yè)權(quán)人的情形外，礦業(yè)權(quán)在垂直投影范圍內(nèi)原則上不得重疊”。上述文件規(guī)定，符合礦業(yè)管理實(shí)際需要，且不違反上位法規(guī)定，國(guó)土資源管理部門在設(shè)定采礦權(quán)、劃定礦區(qū)范圍和頒發(fā)采礦許可證時(shí)應(yīng)當(dāng)執(zhí)行。但上述規(guī)定的目的，并非在于絕對(duì)不能設(shè)立重疊的采礦權(quán)，而是在于強(qiáng)調(diào)設(shè)定和出讓重疊的采礦權(quán)時(shí)，應(yīng)當(dāng)采取適當(dāng)措施，確保采礦權(quán)由同一采礦權(quán)人取得，以便于安全生產(chǎn)并統(tǒng)籌開采時(shí)序。〔2001〕85號(hào)文件與〔2011〕14號(hào)文件，均未規(guī)定重疊設(shè)置的采礦權(quán)只能予以撤銷，且均強(qiáng)調(diào)對(duì)因歷史原因形成重疊且采礦權(quán)人不同一時(shí)，應(yīng)當(dāng)逐步妥善處理。而如果進(jìn)一步考察礦產(chǎn)資源的共生和伴生過(guò)程，以及不同類型的礦產(chǎn)資源可能分別蘊(yùn)藏于不同的垂直分層這一地質(zhì)現(xiàn)象，如果簡(jiǎn)單強(qiáng)調(diào)在同一礦區(qū)范圍已經(jīng)存在采礦權(quán)的情況下，不考慮礦產(chǎn)資源種類和開采工藝的差別，對(duì)垂直投影重疊的其他采礦權(quán)一律不予設(shè)置，或者要一律撤銷已經(jīng)設(shè)立的重疊的采礦權(quán)，既不利于推進(jìn)有限礦產(chǎn)資源的全面節(jié)約與循環(huán)高效利用，也與國(guó)土資源部既有規(guī)定不相一致。《國(guó)土資源部關(guān)于礦產(chǎn)資源勘查登記、開采登記有關(guān)規(guī)定的通知》（國(guó)土資發(fā)〔1998〕7號(hào)）附件二《礦產(chǎn)資源開采登記有關(guān)規(guī)定》第一條規(guī)定：“（三）劃定礦區(qū)范圍……審批機(jī)關(guān)在劃定礦區(qū)范圍時(shí)，應(yīng)依據(jù)以下原則確定……4.保護(hù)已有探礦權(quán)、采礦權(quán)人利益。申請(qǐng)人申請(qǐng)劃定的礦區(qū)范圍，其地面投影或地表塌陷區(qū)與已設(shè)立探礦權(quán)、采礦權(quán)的區(qū)塊范圍、礦區(qū)范圍重疊或有其他影響的，采礦登記管理機(jī)關(guān)在審批礦區(qū)范圍時(shí)應(yīng)以不影響已有的探礦權(quán)人或采礦權(quán)人權(quán)益為原則。采礦權(quán)申請(qǐng)人應(yīng)與已有的探礦權(quán)人或采礦權(quán)人就可能造成對(duì)探礦權(quán)或采礦權(quán)影響的諸方面簽有協(xié)議。探礦權(quán)人或采礦權(quán)人同意開采的，采礦登記管理機(jī)關(guān)可劃定礦區(qū)范圍；探礦權(quán)人或采礦權(quán)人認(rèn)為有影響且出具充分證明的，采礦登記管理機(jī)關(guān)可以組織技術(shù)論證。論證結(jié)果確有影響且無(wú)法進(jìn)行技術(shù)處理的，不予劃定礦區(qū)范圍。”此規(guī)定說(shuō)明，在同一立體空間依法可以存在兩個(gè)采礦權(quán)（或探礦權(quán)），在不影響已有采礦權(quán)、已有采礦權(quán)人同意開采的情況下，采礦登記管理機(jī)關(guān)審核后，可以依法劃定重疊的礦區(qū)范圍。此即說(shuō)明現(xiàn)行立法并未完全禁止設(shè)立區(qū)分礦業(yè)權(quán)或者重疊礦業(yè)權(quán)。總之，基于特定的礦藏以及不同開采工藝水平限制等因素考慮，強(qiáng)調(diào)在特定歷史時(shí)期，垂直投影重疊的采礦權(quán)原則上由同一個(gè)礦業(yè)權(quán)人擁有，有其積極意義，應(yīng)當(dāng)?shù)玫街С帧６诂F(xiàn)行法律、法規(guī)并未禁止設(shè)立垂直投影重疊的采礦權(quán)的情形下，國(guó)土資源管理部門對(duì)因歷史原因已經(jīng)設(shè)立的部分重疊的采礦權(quán)，則應(yīng)在不影響安全生產(chǎn)和環(huán)境保護(hù)且更有利于不同種類礦產(chǎn)資源全面節(jié)約利用的前提下，綜合衡量礦產(chǎn)資源形成狀態(tài)和地質(zhì)條件，尊重不同礦業(yè)權(quán)人的不同開采意向、開采能力與開采工藝以及礦藏的開發(fā)規(guī)律等因素，區(qū)別進(jìn)行處理。
四、關(guān)于重疊采礦許可證的處理與撤銷的條件問(wèn)題
現(xiàn)行法律、法規(guī)、規(guī)章以及被訴復(fù)議決定所引用的相關(guān)規(guī)范性文件，對(duì)類似于本案因歷史原因形成的重疊的采礦權(quán)撤銷程序、步驟、方法及具體情形均無(wú)具體規(guī)定。〔2001〕85號(hào)文件對(duì)于違法設(shè)置的相互重疊或者交叉的采礦許可，要求依法抓緊進(jìn)行糾正，而糾正的方式包括“該吊銷的要依法吊銷，該注銷的要堅(jiān)決注銷，該協(xié)調(diào)處理的要妥善處理”。實(shí)踐中，解決重疊有多種方式，包括將不同采礦權(quán)主體推動(dòng)整合為同一采礦權(quán)主體、調(diào)整并縮小采礦許可證范圍以解決重疊問(wèn)題、在不同采礦權(quán)主體間建立開采協(xié)調(diào)機(jī)制、區(qū)分礦產(chǎn)資源開發(fā)時(shí)序且在確保安全生產(chǎn)的前提下簽訂承諾協(xié)議、撤銷一方采礦許可并通過(guò)補(bǔ)償或者賠償?shù)确绞綇浹a(bǔ)損失，等等。據(jù)此，對(duì)因采礦權(quán)主體不同一且采礦權(quán)重疊之情形，處理方式是多重的且可以綜合運(yùn)用，撤銷重疊的采礦許可僅為其中一種處理方式。
本案存在部分重疊屬實(shí)，而能否僅憑部分重疊即撤銷采礦權(quán)人已經(jīng)依法取得的采礦許可，則應(yīng)全面、客觀、歷史地看待。由于歷史和管理水平等原因，涉案郴州市蘇仙區(qū)紅旗嶺礦區(qū)存在區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村多頭發(fā)包、礦業(yè)秩序混亂的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，國(guó)務(wù)院《關(guān)于全面整頓和規(guī)范礦產(chǎn)資源開發(fā)秩序的通知》（國(guó)發(fā)〔2005〕28號(hào)）下發(fā)后，經(jīng)對(duì)原來(lái)的持證礦山和發(fā)包礦山實(shí)行停產(chǎn)整頓，湖南省國(guó)土廳又于2005年11月25日下發(fā)《關(guān)于郴州市蘇仙區(qū)遺留問(wèn)題礦山專項(xiàng)規(guī)劃的批復(fù)》（湘國(guó)土資辦函〔2005〕138號(hào)）。根據(jù)有關(guān)專項(xiàng)規(guī)劃，中信興光公司采礦權(quán)（原紅旗嶺礦）屬于保留礦山招標(biāo)出讓，飯壟堆礦屬于招拍掛出讓。根據(jù)雙方的《采礦許可證》記載，位于上方的飯壟堆公司開采鉛鋅銀礦，位于下方的中信興光公司開采錫鎢砷礦。在立體上，兩礦沒有重疊與交叉，飯壟堆礦開采標(biāo)高為790米至1200米，中信興光礦開采標(biāo)高為760米至370米，兩礦之間安全隔離層30米。雙方均取得了湖南省安全生產(chǎn)監(jiān)督管理局頒發(fā)的《安全生產(chǎn)許可證》，且雙方也曾就安全生產(chǎn)等問(wèn)題于2011年簽訂有關(guān)承諾書。
同時(shí)，各方當(dāng)事人對(duì)重疊的比例及計(jì)算方法存有不同意見。即使按國(guó)土資源部在作出復(fù)議決定后答辯主張的垂直投影部分重疊面積占57%，飯壟堆公司2011年《采礦許可證》仍有43%面積不構(gòu)成重疊。被訴復(fù)議決定既未認(rèn)定重疊的比例和計(jì)算方法，也未認(rèn)定現(xiàn)有重疊是否存在影響安全生產(chǎn)等情形，又未征求安全生產(chǎn)等行政主管部門意見或者專業(yè)機(jī)構(gòu)鑒定意見，即簡(jiǎn)單以構(gòu)成重疊為由作出撤銷決定，未能全面認(rèn)定事實(shí)，屬于認(rèn)定事實(shí)不清。
五、關(guān)于被訴復(fù)議決定說(shuō)明理由義務(wù)問(wèn)題
國(guó)務(wù)院《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》規(guī)定，行政機(jī)關(guān)行使自由裁量權(quán)的，應(yīng)當(dāng)在行政決定中說(shuō)明理由。行政復(fù)議決定是復(fù)議機(jī)關(guān)居中行使準(zhǔn)司法權(quán)進(jìn)行的裁決，且行使著上級(jí)行政機(jī)關(guān)專業(yè)判斷權(quán)，人民法院對(duì)行政復(fù)議決定判斷與裁量及理由說(shuō)明，應(yīng)當(dāng)給予充分尊重。與此相對(duì)應(yīng)，行政復(fù)議決定和復(fù)議卷宗也應(yīng)當(dāng)依法說(shuō)明理由，以此表明復(fù)議機(jī)關(guān)已經(jīng)全面客觀地查清了事實(shí)，綜合衡量了與案情相關(guān)的全部因素，而非輕率或者武斷地作出決定。因?yàn)橹挥薪柚鷷鏇Q定和卷宗記載的理由說(shuō)明，人民法院才能知曉決定考慮了哪些相關(guān)因素以及是否考慮了不相關(guān)因素，才能有效地審查和評(píng)價(jià)決定的合法性。不說(shuō)明裁量過(guò)程和沒有充分說(shuō)明理由的決定，既不能說(shuō)服行政相對(duì)人，也難以有效控制行政裁量權(quán)，還會(huì)給嗣后司法審查帶來(lái)障礙。
對(duì)本案而言，頒發(fā)采礦許可證屬于典型的許可類授益性行政行為，撤銷采礦許可必須考慮被許可人的信賴?yán)姹Ｗo(hù)，衡量撤銷許可對(duì)國(guó)家、他人和權(quán)利人造成的利益損失大小問(wèn)題。確需撤銷的，還應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持比例原則，衡量全部撤銷與部分撤銷的關(guān)系問(wèn)題。同時(shí)，被復(fù)議撤銷的2011年《采礦許可證》有效期自2011年至2014年9月；國(guó)土資源部2014年7月14日作出被訴復(fù)議決定時(shí)，該《采礦許可證》的有效期已經(jīng)臨近屆滿。在許可期限即將屆滿，雙方均已經(jīng)因整合需要停產(chǎn)且不存在安全生產(chǎn)問(wèn)題的情況下，被訴復(fù)議決定也未能說(shuō)明撤銷的緊迫性和必要性，反而使飯壟堆公司在可能的整合中處于明顯不利地位，加大整合并購(gòu)的難度。
堅(jiān)持依法行政和有錯(cuò)必糾是法治的基本要求，但法治并不要求硬性地、概無(wú)例外地撤銷已經(jīng)存續(xù)的、存在瑕疵甚至是違法情形的行政行為，而是要求根據(jù)不同情況作出不同處理。《行政復(fù)議法》第二十八條第一款第三項(xiàng)規(guī)定，復(fù)議機(jī)關(guān)對(duì)違法的行政行為，可以作出撤銷、變更或者確認(rèn)違法等行政復(fù)議決定。因此，復(fù)議機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)審慎選擇適用復(fù)議決定的種類，權(quán)衡撤銷對(duì)法秩序的維護(hù)與撤銷對(duì)權(quán)利人合法權(quán)益造成損害的程度以及采取補(bǔ)救措施的成本等諸相關(guān)因素；認(rèn)為撤銷存在不符合公共利益等情形時(shí)，可以決定不予撤銷而選擇確認(rèn)違法等復(fù)議結(jié)果；確需撤銷的，還需指明因撤銷許可而給被許可人造成的損失如何給予以及給予何種程度的補(bǔ)償或者賠償問(wèn)題。如此，方能構(gòu)成一個(gè)合法的撤銷決定。在對(duì)案涉采礦權(quán)重疊問(wèn)題有多種處理方式以及可能存在多種復(fù)議結(jié)論的情況下，國(guó)土資源部選擇作出撤銷決定，更應(yīng)充分說(shuō)明理由。但是，從復(fù)議機(jī)關(guān)所提供的證據(jù)與全案卷宗情況來(lái)看，被訴復(fù)議決定并未體現(xiàn)相應(yīng)的衡量因素，也未進(jìn)行充分說(shuō)理，僅簡(jiǎn)單以構(gòu)成重疊即作出撤銷決定，難以得到人民法院支持。人民法院認(rèn)為復(fù)議機(jī)關(guān)所提供的證據(jù)材料不能滿足司法審查需要，復(fù)議機(jī)關(guān)未完全履行說(shuō)明理由義務(wù)的，可以要求復(fù)議機(jī)關(guān)重新調(diào)查處理，并提供可以進(jìn)行審查的證據(jù)、依據(jù)以及相應(yīng)的理由說(shuō)明。
同時(shí)，被訴復(fù)議決定援引《行政復(fù)議法》第二十八條第一款第三項(xiàng)作為法律依據(jù)時(shí)，未明確具體適用該項(xiàng)五種違法情形的具體類型，更未闡明具體理由，給當(dāng)事人依法維權(quán)和人民法院合法性審查造成障礙，構(gòu)成適用法律不當(dāng)。
綜上，中信興光公司在申請(qǐng)行政復(fù)議時(shí)，雖然其《采礦許可證》開采期限已經(jīng)屆滿，但仍然擁有除開采礦產(chǎn)資源以外的其他合法權(quán)益，具備行政復(fù)議申請(qǐng)人資格；國(guó)土資源部受理中信興光公司的行政復(fù)議申請(qǐng)，符合《行政復(fù)議法》有關(guān)行政復(fù)議受理?xiàng)l件規(guī)定。湖南省國(guó)土廳委托郴州市國(guó)土局頒發(fā)2006年《采礦許可證》的行為雖然存在瑕疵，但該瑕疵已經(jīng)因?yàn)?011年湖南省國(guó)土廳以自己的名義頒證而得到糾正和治愈，被訴復(fù)議決定以2006年頒證行為違法作為撤銷2011年頒證行為的理由不能成立。飯壟堆公司2011年《采礦許可證》與中信興光公司相應(yīng)《采礦許可證》載明的礦區(qū)范圍存在部分垂直投影重疊情形屬實(shí)，但被訴復(fù)議決定未全面查清案件事實(shí)與重疊情形，在對(duì)重疊問(wèn)題有多種處理方式、有多種復(fù)議決定結(jié)論可供選擇的情況下，未履行充分說(shuō)明理由義務(wù)，也未能提供有關(guān)撤銷的必要性和緊迫性的相應(yīng)證據(jù)，逕行撤銷2011年采礦許可，且援引法律規(guī)范不明確不具體，依法應(yīng)予糾正。一、二審法院支持行政復(fù)議決定的裁判結(jié)果不當(dāng)，亦應(yīng)一并予以糾正。
當(dāng)然，國(guó)土資源部在重新作出復(fù)議決定時(shí)，如經(jīng)相應(yīng)專業(yè)機(jī)構(gòu)認(rèn)定飯壟堆公司與中信興光公司的《采礦許可證》礦區(qū)范圍和各自的開采工藝存在確屬不能重疊的情形，或者飯壟堆公司非重疊部分不能獨(dú)立設(shè)立采礦權(quán)，或者重疊部分已經(jīng)影響到中信興光公司的安全生產(chǎn)且無(wú)法通過(guò)采取其他防范措施的方法予以解決，又無(wú)法通過(guò)整合、并購(gòu)等方式實(shí)現(xiàn)采礦權(quán)主體同一的，國(guó)土資源部仍可依據(jù)所查明事實(shí)和相應(yīng)鑒定意見，在衡量全案各種因素和處理結(jié)果且充分說(shuō)明理由的情況下，正確援引法律規(guī)范，依法作出撤銷行政許可的復(fù)議決定；飯壟堆公司對(duì)其合法產(chǎn)權(quán)受到的損失則可依法申請(qǐng)國(guó)家賠償。
綜上，依照《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》第八十九條第一款第二項(xiàng)、《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國(guó)行政訴訟法〉的解釋》第一百一十九條第一款、第一百二十二條之規(guī)定，判決如下：
一、撤銷北京市高級(jí)人民法院（2015）高行終字第3209號(hào)行政判決和北京市第一中級(jí)人民法院（2015）一中行初字第839號(hào)行政判決；
二、撤銷中華人民共和國(guó)國(guó)土資源部國(guó)土資復(fù)議〔2014〕455號(hào)行政復(fù)議決定；
三、責(zé)令中華人民共和國(guó)國(guó)土資源部重新作出行政復(fù)議決定。
一、二審案件受理費(fèi)共計(jì)100元，由被申請(qǐng)人中華人民共和國(guó)國(guó)土資源部負(fù)擔(dān)。
本判決為終審判決。
審 判 長(zhǎng) 江必新
審 判 員 黃永維
審 判 員 耿寶建
二〇一八年三月七日
法官助理 殷 勤
書 記 員 衛(wèi)倩男
滬公網(wǎng)安備 31011502007511號(hào)
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